另一方面，“权力有作恶的滥用的自然本性”，[9]是不得已存在之恶，人民必须时刻通过法律保持对行政权的警惕和控制。而人民对行政权进行监督的最重要、最有效途径就是对通过议会对政府预算的审批与掌控。因为“公民权利和国家权力最终都以物质财富为基础，都是物质财富在一定历史条件下的转化形式。”[10]财政资金是行政权力整个机构运作的经济基础，它就象政府机体内的血液，支撑着一切政府活动的进行。只有掌握了政府的“经济命脉”，确保公共资金支出过程中的正规、准时和忠实，才能截断政府部门滥用权力的物质来源，保证国家权力只用于提供公共服务，实现对各项政府权力的有效监控。如果公众无法通过审查政府预算草案来确保财政的公共性，就无法保证国家权力的公共性，也就谈不上限制政府和宪政精神。所以，有学者指出：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”[11]美国联邦党人汉密尔顿也认为：“掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”[12]布伦南和布坎南甚至认为：“财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。”[13]
也许正是出于对预算的重视，英语中表述政府责任时所使用的单词是“Accountability”而非一般的“Responsibility”或“Liability”。“Accountability”一词来源于“Account”，而“Account”本指“帐目”、“计算”、“说明”，[14]本义侧重于可以从数量上予以计算、衡量和说明，会计师Accountant也来自于同一词根。可见，“责任政府”的首要要求就是政府的帐目——即公共资金的收支应是透明、可计算、可说明，受人民监督和控制的。
正因为对公共财政的控制如此重要，西方近代资产阶级与王权的斗争首先夺取的就是对公共财政的控制权，西方的议会也正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，才最终确立起其政治地位的。“立宪政治（议会政治）的历史可以说是现代预算制度的成立史”。[15]1215年的英国《大宪章》就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度，其首要的一项就是税收须经纳税人批准的原则。批税权成功地限制了国王以各种形式非法征取臣民财产的权力，从源头上制约了行政权滥用的冲动。可以说，议会就是因公共财政而产生，对公共财政的控制也是议会的主要职责。故英谚称，“税收是代议制之母。”1640年，议会与王权之问的暴力抵抗——英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准的原则，即政府预算必须经议会审议批准，议会有权对政府预算进行修正。到17世纪末期，国家预算基本形成。19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。至此，英国出现了世界上第一个完整的、现代意义上的国家预算。预算不但对财政具有严密的控制权，也形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。[16]可以说，在近代英国，代议制之所以能成功地制约国王的行政权力，从根基上讲就是建立在对国家财政的控制上，而“议会也最终成为英国宪政不可缺少的组成部分”。[17]
英国的代议制宪政模式，基本上奠定了近代西方国家宪政模式的蓝本。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式宪政道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的宪政原则。[18]目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。尽管各国议会对政府预算案的审议、修正能力大小有所区别，但综观世界各国，几乎所有的国家都允许议会对政府预算进行审议，议会亦有权对之提出修正意见。司以毫不夸张地说，议会有权通过审议、修正政府财政预算来实现对公共财政的控制是实现宪政目标的重要保障。
三、我国人大预算审批权虚置的原因分析《中华人民共和国宪法》明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，[19]国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。[20]与之相适应，我国的《宪法》和《预算法》也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案。[21]但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少“刚性”，从中央到地方，各级人大对政府预算基本都是一次通过，“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”，“过场”走得有条不紊，代表在迷糊中举手为预算履行合法手续。[22]现实中，人大打回政府预算或迫使政府预算作出较大调整的消息鲜有耳闻。[23]有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是“橡皮图章”。[24]那么，为何法律的规定与现实的操作会有如此大的反差?之所以出现这种现象的原因何在?
