大体看来，西方国家的政治理论可分为国家主义与自由主义两种流派，它们侧重于不同的价值目标，有着不同甚至截然相反的政治理想，因此对于对国家与市民的关系也有着两种不同的理论：一为黑格尔提倡之“国家高于市民社会”的构架；一为以洛克为代表之自由主义者“市民社会先于或外于国家”的构架。[15]看似旗分两帜的二者实殊途同归，皆期冀以市民社会制约国家权力，然若循此二道深加推究，则亦不能证成国家与市民社会二元对立之正当性与可能性。在西方学术界，首次基于弘扬公民个人权利、反抗国家权力专制之立场，而将市民社会在“伴随着西方现代化的社会变迁而出现的、与国家相分离的社会自组织状态”这一意义上使用的当属黑格尔，他认为“国家高高地站在自然生命之上，正好比精神是高高地站在自然界之上一样。因此，人们必须崇敬国家，把它看作地上的神物”[16]特别是他与现代法西斯主义的暧昧关系，使很多人认为黑格尔是强权国家的鼓吹者，但似乎我们也能从黑格尔的著作中发现这样的观点：在处理国内关系上，他并不主张采用极权主义的统治方式，相反国家还应当为人的精神利益服务，给予公民个人生活尊重。而洛克等自由主义者之市民社会的真面目，固不能离其对国家形成之理论：洛克假设人类最初生活于拥有完备无缺自由的自然状态，作为理性人而与生俱有生命、自由及财产三大权利，然而自然状态也充满缺陷、危险与不便，自然状态有恶化为战争状态之虞。故人们脱离自然状态组成政治社会即国家并将立法权、行政权、司法权委托于斯，国家一方面对公益负责，同时亦须保护个人财产权，倘国家违背契约侵吞个人权利，则后者得推翻它直到建立新政权。[17]因此，国家之于市民社会仅具维护后者天赋权利之工具性功用，国家谦抑之气质注定其只能成为实现市民社会自我发展这一终极目的之手段。因此，国家的存在以维护市民社会、保障个人自由为最高价值。至此，我们可知，无论是自由主义者还是国家主义者，都不主张政治国家与市民社会处于当然对立状态，它们分享相同的价值体系，有这共同的政治理想，故基于此的行政权与公民权，也并不当然对立，大多数情况下处于“万物负阴抱阳，冲气以为和”的状态。但因两者侧重于不同的价值目标，所导致的行政权与公民权的对立，也是不得不面临的问题。于是，人们寄希望于人类理性能够设计出一套精细的制度，使行政权与公民权的运行能遵循一定的规则，防“对立”于未然之中，而其背后蕴藏的工具理性理念，亦使对立立场愈加深陷泥潭之中。公民权与行政权对立之势是以公民权与规则之完全理性或建构理性为支撑，主张“只要人类制度是为了实现人的目的而刻意设计出来的，那么它们就会有助益于人之目的的实现”，因此自资产阶级宪政以来，民主政治观念深入人心，对政府不再逆来顺受之公众凭依民主政治的核心—普选制与代议制、借助理性之立法捆绑起专制行政的手脚，将行政权严格控制在以法划定之运作区间，并借助严苛的司法审查打击行政职权的滥用，在这一公民权对行政权的能动对抗中，成功捍卫了人们经济上之私有财产权及政治上之自由。然而在人类依凭理性的形式去实现理性的过程中，理性的本体反而为形式所累，甚至理性的形式与追求理性的美好初衷代替了理性本身。[18]而其著名代表学者诺斯即已意识到把个人假设为完全理性人之谬误：“行为假定中较多引起争议的一点是，它常常暗含着行动者在作出选择时他们所拥有的认识系统为他们提供了关于世界的真实模型，或至少行动者获得的信息能使之发散的初始模型得到收敛。这对于我们要研究的大多数有意思的问题来讲，都是十分错误的。”[19]另外，人类常受制于感觉和感情偏好，风俗和习惯才是人们日常生活中的行为规则。因此再次证明完全依赖人类理性设计的制度，不仅没有化解行政权与公民权的对立局面，反而这种“致命的自负”带来了更大的混乱。[20]
（二）现代：计划之秩序向市场之秩序的转轨
我们正身处于深刻的社会变革之中，这就意味着我们正在型构新的社会秩序。独观政府与公民关系的局部变化，则可清晰地获知：原有体制内，强制行政手段主导之资源分配方式逐步让位于依政府与公民之交易及公民之间交易分配资源这一新的秩序，即“计划的秩序”让位于“市场的秩序”。
