(4)监督权。监督权表现为公众在行政过程中和事后对行政活动质量进行评价和质疑的权利。在行政过程中，公众的监督权表现为通过参与行动而对行政权力的制约，而这种制约主要是通过程序上的表达、竞争、评价等行动来实现的。在行政过程完结后，利益主体或者公众还可以借助制度化的平台，如媒体、行政系统内部监督平台或者司法而对行政活动的质量包括形式合法性、民主性和理性提出挑战和质疑。在这个意义上，事后监督其实可以被看作是参与过程的延续。例如，如果司法救济权得到充分保障，个体就可以通过启动司法审查而有效地阻止那些他们认为不合法、不民主、不科学的决定或政策。在逻辑上，这种广泛的申请司法审查的权利，反过来可以提升公众在参与过程中的话语权和协商能力。如果没有切实的监督权力，公众的参与有可能在利益团体和政府权力的挤压之下被边缘化，民主性补强的功能也就会沦落为一个口号。近几年来中国价格听证会广受诟病的现实已清楚地表明了这一点。[43]
2.程序保障。静态的权利配置固然重要，动态的活动过程或许更加重要。权利主体行使权利的程序性规则是通过公众参与实现行政过程“自我合法化”的核心制度。从多元主义合法性论的基本要素看，如果指望通过各种利益代表的参与而使行政过程得到合法化，那么至少还需要满足以下三个要件：(1)均衡的利益代表。受到行政政策和决定影响的各方利益在行政过程中都应有符合其利害关系程度的代表，并且他有效参与了行政过程。(2)平等和有效的协商。行政程序必须保障参与者在交流和协商的过程中处在平等的法律地位上展开理性的协商，因而程序规则必须能够对压制、操控、暗箱操作等行为提供预防和抑制的有效机制。以上两条重点要求程序的平等、公正；否则，公众参与的结果就可能出现偏差。(3)理性和负责任的选择。参与的程序规则必须能够促进作出决定和政策的行政机关对各种利益协商妥协的方案进行适当考虑，并对方案的选择说明理由。如果缺乏这些程序机制，公众参与在很大程度上将被形式化，从而成为行政决定“民主化的外衣”。
(三)“参与式治理模式”有效实现的外部环境：行政体制结构与社会环境之改造
上述对公众“充权”的思路，也可以看作是一种对“参与式治理模式”内部机理的改进思路。但是，我们必须看到，公众参与的有效性还需要其所依存的外部环境配合。这首先就要求对公共行政的体制结构进行反思性的变革。现行的公共行政体制虽然强调“公众参与、专家论证、政府决策”的三位一体模式，但在实践中，政府对决策所涉及问题以及方案的选择都具有“话语-权力”结构意义上的垄断性权力，这导致了公众和专家的角色被虚化。“话语-权力”结构过分挤压了公众参与和专家论证的有效空间，而打破政府对话语和权力的垄断需要直接的体制结构改造，也需要间接的社会环境改造。
从直接的体制改造结构层面讲，需要构造公共行政体制内部参与者的角色和权力配置。公共行政决策体制的核心问题在于参与者角色及其权力配置问题。从目前中国行政公共决策体制改革的多种努力看，听证会、讨论会、座谈会、论证会以及公开征集意见等决策方式的引入虽然可以被视为在决策过程中吸纳公众参与机制的有益尝试，但因为体制结构的制约，这些参与的效果还很不理想。在笔者看来，结构层面上公众角色的虚化以及政府对信息、话语和权力的垄断性地位，是造成目前公众参与机制失灵的症结。在公共行政体制结构中，公众必须获得主体性地位，不仅是决策中的利益相关者，而且更应是重要的知识主体。一个公共决策过程必须考虑对各种知识的合理运用，这意味着公众、专家和政府都是重要的知识主体。各知识主体参与的意义在于向行政过程输入独特的、多元化的知识，以构成对话、交流与寻求共识的基础。因此，保障有效的参与式治理，必然呼唤一种承认参与者的利益主体与知识主体双重地位的行政体制结构。这意味着，公共决策中权力的配置应当由行政机关垄断性结构转向多元主体分享并相互制约的分权结构。而在公共行政领域，这种变革也正是由单一中心的“管理”向多中心的“公共治理”转型的一个重要内容。
从间接的社会环境改造层面讲，需要特别关注社会中分散利益主体的组织化以及信息分享和流通。分散利益主体的组织化是有效和有序参与的组织基础。中国30年来的改革开放，促成了社会利益的日趋分化。然而，中国社会的利益组织化程度还比较低，与事实上的利益分化程度不相称。如果我们承认社会利益多元化的现实并允诺要考虑最广大人民的利益，那么鼓励和促进分散利益主体的组织化就是一个当然选择。对于参与式治理而言，分散利益主体的组织化不仅可以使利益主体在参与过程中的表达能力得到增强，而且还将提升其行动能力。通过利益主体组织化而展开有序的、有效的公众参与，是政府转型和社会转型过程中一个具有重大意义的社会选择。
五、结论
总之，“民主赤字”问题是当代行政所面临的一个普遍性问题，其根源在于：由于当代行政自身属性、功能及其外部环境的变迁，以代议制民主为基础的政治和行政法理论框架已经很难为行政活动提供充分的民主正当性解释。行政的民主正当性匮乏与行政对各种利益进行权衡选择的政治化过程相对照，使“民主赤字”问题更为突出。
