其次，人民政协虽然不是宪法和法律意义上的国家机关，但也不是“非国家机关”，而是“准国家机关”，也就是说，它虽然无国家机关之名，却有国家机关之实。这是因为：第一，在一些法律和相关的规范性文件，如《国旗法》等，都是将政协机关作为“准国家机关”对待的；第二，有关人民政协的许多工作规则和程序已经成为国家的“宪法惯例”，为各级国家机关所遵守；第三，人民政协的经费是由国家国库开支的，人民政协机关的工作人员也属于国家公务员编制。有学者言：“如此巨大的投资，仅仅供养一个“统一战线”性质的咨询联谊机构，理论上、实际上都是说不通的。”[11]
因此，今天的人民政协，在国家政权框架中己经占有重要地位，它的职能在很多方面是与国家宪法和法律有关的，并且在组织编制、工作规则和工作程序等方面与国家机关都是相同或者相似的。依法明确人民政协的职能，规范人民政协的活动，应当是人民政协发展的必然要求。
三、关于人民政协法治化的思考和建议
人民政协的法治化应当是人民政协制度建设的发展方向。当然，要实现人民政协的法治化，还面临一些需要解决的理论和实际问题，首先就是人民政协法治化的内涵问题。笔者认为，人民政协法治化的内涵建设应着重体现在以下几方面。
（一）依法支撑人民政协的组织活动
目前人民政协组织活动所依据的规范性文件主要是《政协章程》，这是由全国政协制定的。但人民政协的活动，包括履行职能的内容、对象，主要是“对外”而非“对内”的。从《政协章程》以及中央的两个“5号文件”关于政协政治协商、民主监督的规定来看，都主要是针对国家机关及其工作人员的，而《政协章程》本身所规范的是政协自身的活动，对于协商、监督的对象不具有约束力。在这种情况下，如何能够保证人民政协活动的开展？正如有学者指出：“在现代国家制度中，任何政治组织在国家权力运行链中的地位和作用，其自我定义都是没有法定效力的，都必须依赖国家法律体系的支持。而这一点，恰哈是人民政协的‘软肋’。试想，没有法律平台的支持，各权力机构和组织怎么必然认可或接受政协的‘政治协商和民主监督’呢？”[12]因此，人民政协的法治化首先应当依法保障人民政协的组织活动，制定相应的法律规则，规范人民政协履行职能的行为以及与相关单位、人员之间的法律关系与行为，明确相互之间的权利义务。依靠法律手段，通过法律途径和程序，支撑和保障人民政协的组织活动。
