近几年来，伴随着《撤诉规定》、《通知》等司法解释和司法文件的发布，另两种模式的行政诉讼司法建议迅速得到了广泛运用：一是法院通过司法建议促成被告改变其行政行为，最终实现以原告撤诉的方式结案。例如，河北省石家庄市桥西区人民法院在处理一起公路收费行政案时发现河北省内收费规定与国家有关部门的规定相悖，并及时向河北省高速公路收费主管部门提出司法建议，建议其采取应急措施解决原告的诉讼请求问题。河北省交通运输厅对此司法建议高度重视，迅速改变了原有的收费规定，并下发全省高速公路各收费站。原告对河北省交通运输厅的行为表示谅解，并自愿撤回起诉。“该案从立案到协调结案仅用了11天时间，既有效促进了行政机关依法行政，又为当事人解决了实际问题，从而取得了非常好的社会效果。”[8]此外，一些基层法院“处理行政纠纷，司法建议先行”的做法也获得了广泛认可。[9]二是法院针对某类相同行政案件或某一时段行政案件所反映出的共性问题，以“行政审判年报”、“白皮书”等多种形式向行政机关提出司法建议，赢得当地政府的支持。作为实行行政诉讼司法建议这一模式的典型代表，江苏省盐城市中级人民法院的实践即取得了积极成效。从2005年起，该院推行行政审判年报制度，每年从行政审判的角度对全市行政执法现状进行分析并提出建议。据统计，该院行政审判庭通过年报制度剖析行政执法问题23条，通报败诉案件171件，提出对策建议18条。此外，该院还于2006年专门制定了《加强行政审判司法建议工作暂行规定》，使行政审判司法建议工作步入程序化、规范化和常态化轨道。2006年以来，该院行政审判庭共提出书面司法建议280余份，司法建议反馈率达90％以上，对于优化行政审判司法环境、有效化解行政争议、帮助改进行政管理和促进依法行政发挥了独特作用。[10]
司法实践除了不断拓展行政诉讼司法建议的适用范围、灵活运用不同类型的行政诉讼司法建议以外，还在完善行政诉讼司法建议的长效机制上进行了积极探索。以江苏省为例，该省近年来不断拓展审判职能、积极服务法治建设、有效优化司法环境，已经形成了推进行政审判司法环境良性循环的“江苏模式”。其中的做法之一就是积极开展行政诉讼司法建议工作，注重司法建议的规范化管理。具体的经验包括以下四项：一是完善启动机制，杜绝“一判了之”；二是完善制作机制，力求“一‘建’中的”；三是完善回访机制，防止“一纸空文”；四是完善规范机制，确保“一以贯之”。[11]可见，行政诉讼司法建议制度的现实运作已经突破了现有法律文本的规定，代表了行政审判模式改革的新动向。
二、司法建议风行于行政诉讼之成因分析
作为一个原本长期被边缘化的法律制度，司法建议为何在近年能够风行于行政诉讼之中呢？笔者认为，个中原因主要来自于以下三个方面。
（一）能动司法观念之兴起
自2008年下半年美国次贷危机引发全球金融海啸以来，世界经济陷入困境之中。作为经济全球化进程中的重要成员，我国也承受着极为严峻的考验，我国司法机关也面临着诸多前所未有的挑战。在这种新形势下，司法机关以更加积极的姿态主动介入社会经济生活之中，力求通过司法活动达到有效化解和预防纠纷、促进经济平稳较快增长的目的。特别是最高人民法院首席大法官王胜俊院长在2009年8月明确提出“能动司法”的要求之后，能动司法正式进入我国司法主流话语之中，成为指导法院系统司法工作的基本理念。[12]能动司法是在尊重司法客观规律的基础上，根据“为大局服务、为人民司法”的要求，充分发挥司法的主观能动性，最大限度地发挥司法在纠纷解决、权益维护和实现社会公平正义中的功能。诚如学者所言，除了传统的争端解决功能之外，现代法院还具有权力制约、参与制定公共政策等多项延伸性功能。[13]行政诉讼司法建议作为贯彻能动司法理念的一种重要措施，正是通过对具体行政个案或类案的剖析，积极拓展行政审判的服务功能，切实推进依法行政，适应社会发展的现实需求。可见，能动司法观念的兴起预示着行政审判政策的重大调整，进而为激活司法建议制度、搭建司法与行政良性互动的桥梁提供了契机。在我国未来相当长的一段时间内，能动司法都将成为主导性的司法理念，包括司法建议在内的多种积极延伸行政审判职能的措施也注定将得到广泛运用。
（二）满足行政纠纷解决之需要
我国当下正处于社会转型时期，经济发展和社会变革引发了社会结构的分化和利益格局的复杂化，而社会转型期间的发展失衡、政策失当和分配不均又加剧了不同利益群体之间的利益冲突。可以说，我国已经进入了社会矛盾的多发时期。就目前的行政纠纷而言，已经出现了两个非常明显的新动向：一是某些行政纠纷虽然发生于个别主体与特定行政机关之间，但纠纷背后往往隐含着某个群体与政府的对抗，如因房屋拆迁、土地征收而引发的行政纠纷就隐含着失地农民和拆迁户群体与政府的对抗。这些纠纷如果不能得到及时、有效的化解，极可能诱发群体性事件，造成更大范围内的纷争。二是大量的行政案件都涉及基本民生保障，如果不能妥善化解，不仅会加剧处于弱势地位的行政相对人的困境，而且还会形成新的影响社会稳定的因素。作为一种刚性的司法处理方式，行政判决虽然能够起到“定纷”作用，但未必就能够实现“止争”效果，更无法保障“案结事了”。在很多情况下，对于行政相对人而言，不仅要讨个“说法”，更要得到“实惠”。因此，判决决不是行政纠纷唯一的处理手段，甚至也不是首选的手段。正是在行政纠纷多元化、复杂化的背景之下，司法建议这种柔性处理方式的优点才得以充分展现。司法建议的灵活运用，不仅能够弥补行政判决方式的不足，而且还能够引导纠纷双方在相互谅解的基础上达成共识，协调结案。可见，出于行政纠纷妥善化解的现实需要，司法建议制度在未来还有广阔的发展空间。
