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转型国家的宪制选择与民主巩固

  

  第二,双重合法性引发的政治僵局。在总统制国家,由于总统与议会相互独立,并且具有一定的相互制约权力,两者在某些议题上一旦持有不同意见,很可能演化为两者之间的政治僵局。这种情况尤其发生于总统职位与议会分别由两个政党掌握的情形之下。面对总统与议会之间的政治僵局,宪法提供的解决程序往往过于复杂或者流于教条主义,在实践中难以发挥效用。一旦政治僵局演化为政治争端,双方就有可能诉诸于人民合法性。但是,由于总统与议会都有独立的合法性来源,“没有民主原则来解决行政机关与立法机关之间关于谁是人民意志真正代表的争执。”特别是对于刚刚实现民主转型的国家而言,民主体制尚未巩固,这一政治争端很可能要通过基于社会分裂的暴力冲突来解决。在一些地区发展失衡的发展中国家,议会与总统往往相互指责为寡头和地方贵族利益代表,机构之间的争执就有可能演化为意识形态的争论以至爆炸性的社会或政治斗争。


  

  第三,行政权的任职刚性及对政治分裂的强化。由于总统任期固定,具有刚性,不能根据政治、社会和经济变动而改变任职人选,因而其统治过程很难根据现实情况的变动而做出灵活调整。“体制转型与巩固过程中的不确定性,使得总统制远比议会制问题多多,因为议会制可以对变化的环境做出灵活回应。”一旦围绕着现任总统的任职产生分歧,总统的支持者与反对者很容易产生冲突,进而造成政治与社会的分裂。当这种敌对的情绪再也难以和平方式弥合时,军队的政治性介入也是很有可能的。议会制下的政府危机在总统制下则可能演化为完全的体制危机,由此引发的社会分裂与冲突也很难抚平。


  

  第四,任期任次限制的政治后果。总统制国家一般都要对总统的任职时间和任职次数加以明确规定,但这种任期任次的规定也限制了总统实现竞选承诺的能力,特别是就那些在短期内难以完成的社会变革计划而言。为了在有限任期内兑现竞选承诺或者实现自己的计划,总统往往会力推某些不成熟的政策,不顾反对派的异议而草率执行。这不仅可能造成国家财政资金的挥霍,而且可能造成国家的政治、社会分裂。一些雄心勃勃的总统还会以政策连续性的名义,试图修改宪法对总统任期任次的限制。


  

  与以上总统制的弊端相比,议会制则很少出现这种情形,原因在于议会制内在的制度安排,即行政权产生于议会多数。首先,议会制更多体现为政治合作而不是零和博弈。议会制下的政府依赖于议会的信任和多数支持,为了建立一种稳定一致的绝对多数,议会制不可避免地具有协合式民主( consociational democracy) 的特色。因此,政府与反对派之间、执政党与在野党之间非常注重政治的协商与权力的共享。反对党或反对派怀有一种分享权力的期望和预期,因而基本不对体制本身造成危害,能够保证民主体制本身的稳定。


  

  其次,议会制也没有总统制的双重合法性与政府任职刚性问题。政府内阁的合法性来自于议会,议会中政治力量对比的变化可以使得政府随时更替。议会制虽然表面上看,政府更迭频繁,但是这种灵活性却有助于防止政府危机演化为宪制危机。而且,在许多情况下,尽管政府更迭频繁,但是执政党与执政联盟、主要阁员往往能够保持稳定性。


  

  再次,议会制也不会出现任期任次限制所带来的不良后果。议会制具有变更政府的灵活性,因此对政府首脑的任期和任次限制并不太敏感,首相P总理往往可以多次执政。政府首脑也不会过于贪恋权位,因为其本人、其政党或执政联盟都有再次进入行政权力的机会。


  

  总体来看,以Linz 为代表的总统制反对者认为:总统制缺乏一种政治联合的制度动力,而内含着走向政治分裂的制度逻辑。用Arend Lijphart 的术语来讲,总统制容易导向多数民主,而缺乏一种共识民主的基础。“尽管权力分立在某种程度上有助于共识民主的形成,但是总统的大众选举与行政权的高度集中却强力促成了多数民主特征。”对许多转型国家而言,共识民主是非常必要的。许多国家存在族群、种族、宗教之间的裂痕,以及由内战、独裁、社会经济发展不一致而造成的政治上的差异性。对这些国家而言,民主转型的成功与民主的巩固依赖于主要政治力量之间的妥协与共识达成。而议会制民主的制度安排内含着对于政治联合的激励,从而有助于减轻政治分裂的现象,有助于民主体制的生存。因此,议会制是一个优于总统制的选择。



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