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转型国家的宪制选择与民主巩固

  

  总统制、议会制与混合制


  

  按照现代西方政治学的划分标准,宪政体制有三种基本形式,即总统制、议会制,以及综合了这两种体制某些要素的混合制。每个自由民主国家的宪政体制虽然各有特色,但其基本要素都可以归结到这三种形式。这三种形式在制度安排上存在明显差异,在政治过程中也有很大不同。


  

  议会制是英国在长期的民主化过程中逐渐形成的一种政府形式,议会主权成为许多国家民主革命的目标之一。它的基本特征是: (1) 议会是唯一的合法性机构,它由选民选举产生的议员组成; (2) 而政府的组成由议会决定,其权威完全依赖于议会的授权; (3) 当议会通过对政府的不信任案时,政府就要辞职,或者解散议会重新选举,由新议会决定政府的去留; (4) 政府的行政权实施基本服从于议会的立法权; (5) 议会制的国家元首不兼任政府首脑,不直接掌握行政大权,而且也很难与首相或总理竞争行政权。


  

  总统制于18 世纪末由美国率先垂范,后被拉丁美洲和其它地区的许多国家所效仿,它的基本特征是: (1) 总统作为国家元首,同时兼任政府首脑,掌握行政大权; (2) 议会与总统分别由选民直接或间接选举产生,总统的权威直接来源于选民授权,而与议会无关; (3) 议会虽然对总统有弹劾之权,但很少使用或很少成功使用; (4) 议会的立法权实施与总统的行政权实施在一定程度上相互制约。而混合制则以戴高乐所建立的法兰西第五共和国为代表,它的基本特征是: (1) 总统与总理同时存在,总统是国家元首,总理是政府首脑; (2) 总统与总理都具有相应的统治权力,总统不仅是象征性角色,而且是具有实权的政治领袖; (3) 总统由选民直接或间接选举产生,不依赖议会任命;总理由总统任命,但需要议会的信任与支持; (4) 总统可以解散议会重新选举,但需要总理同意与支持; (5) 总统拥有紧急状态权力与全民公决权力,这使其可以越过议会进行统治。


  

  那么,面对这些不同形式的宪政体制,新生的民主国家应该选择哪一类型呢? 换言之,哪一种宪政体制更加有利于民主的巩固呢?


  

  观点之一:议会制推动民主巩固,总统制破坏民主巩固


  

  自1990 年开始,Juan J .Linz 发表了一系列文章探讨宪制形式与民主巩固的关系, 并引发了关于总统制与议会制何者更有利于民主巩固的大讨论。Linz 认为总统制不利于民主的巩固,而议会制更能有效地化解民主政治的体制性危机,保持民主政治的持续存在;那些政治稳定的民主国家,绝大多数都采取了议会制的宪制形式;“这一结论尤其适用于具有深刻政治分歧和众多政党的国家”。这一观点既引起了一些争议,也被许多学者所认同,成为这一场学术争论的主流观点。


  

  Linz 认为,总统制之所以不利于民主巩固,原因在于其内部的制度安排,其中最核心的有两个,即总统由单独选举产生以及总统的固定任期。所谓单独选举产生,是指总统的选举与议会的选举互不干涉,各自单独进行,总统与议会都由选民直接或间接选举产生,它们因此而具有各自独立的合法性来源,或称为双重民主合法性(dualdemocratic legitimacy) 。所谓任期固定,是指总统的任职期限一般在宪法中都有明确规定,任职结束后由新选举产生的总统继任。一般而言,总统制下的总统任职具有高度的稳定性,对总统的弹劾机制很少能够成功发挥效力,总统一般都能完成任期,这又被称作总统的任职刚性( rigidity) 。许多学者认为,在实行了总统制的转型国家,正是这两个制度安排造成了政治过程中的严重后果,导致了民主政治的不稳定与社会动荡。这些严重后果大致可以划分为以下几个:


  

  第一,总统单独选举造成的零和博弈与社会分裂。总统由选民单独选举产生,获胜者即可掌握行政大权,而不必须考虑其余政治力量的态度,这使民主政治成为一种零和博弈与胜者通取。总统将自己视为人民意志的唯一代表,将反对者视为狭隘利益的代表,甚至对反对者施以政治压制,反对者则只能以失败者的身份游离于行政权力之外。总统的任职刚性使得这一情形更加强化,胜败二分的局面延续至整个总统任期而很难改变。总统制的胜者通取与零和博弈不可避免地造成政治与社会分裂,总统与反对党之间、总统的支持者与反对者之间很可能造成激烈的政治冲突,甚至形成社会的极化分裂,威胁到民主体制本身的存在。而且,“总统制缺少一个君主或‘共和国总统’来作为一个象征性的调节力量,这使得这一体制缺乏弹性和缺少限制权力的一种手段。”特别是在一个面临严峻的民主巩固任务、并且存在极化多党体制的转型国家,边缘性极端主义政党的政治影响力会因此而被放大许多,极易造成社会的极化分裂。



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