四、政府品质：一个不能回避的问题
一个健康的政治社会，必然具有权力权利的平衡结构。但这种源自社会契约的理论假想，要想在现实中得到验证，还必须考虑事实因素。在政治社会中，宪法平衡主要是通过权利制约权力和权力制约权力两个维度来实现的。人们一般习惯于从第一个维度来理解宪法的基本平衡，却忽视了权力制约权力的作用。正如上文所言，“具有权力内涵的权利”与“不具有权力内涵的权利”，其连接点在政府，而政府本身是一个风险的存在，“凡权力之所在即风险之所在”。因此，政府权力本身也是一个必须要考量的事实因素。
在社会契约论中，卢梭对政府和国家做了区分，他认为政府在某种方式上只不过具有“假借的和附属的生命”，只能由于主权者而存在。但是，对于政府这样一个政治体，是被赋予了一定的道德人格的。“为了使政府真实的存在，使它的全部成员共同协作并能适应于创建政府的目的，政府必须有一个单独的‘自我’”，以及“要求自我保存的固有意志”[47]。可见，即使从最初的契约来看，社会个体也不得不承认政府并不是单纯的“主权者的附属体”。这个政治体不但有它自己的意志，而且这个意志还具有多面性。[48]观察现代社会，我们还注意到权力的体制化和人格化特征是普遍存在的现象，不同的权力结构或者权力行使者都能影响权力作用的发挥。权力权利的平衡结构说明，权力不是越小就越好，也不是越大就越不好，坏权力再小也能施行专制，而有着良好品质的权力也可以防范专制、保障权利，因此具有良好品质的国家权力对个体权利是有积极意义的。在福利国的背景下，在“强权力”这种政治态势还难于改变的情况下，改善政府权力的品质就成为一个不能忽视的问题。那么，如何改善政府权力的品质呢？
关于政府权力品质[49]，学者们一般都倾向于这样一种观点：区分权力和权力行使者，并将国家权力本身以及各种权力内部进行划分是有助于改善权力品质的[50]。在现代西方社会，这种权力品质的改善主要是通过权力结构来实现的[51]。“在人们仍然无法超越国家的时代，自由无疑离不开国家的分权”[52]。因此，在宪法的基本平衡中，如果单纯的强调权力权利整体环路的平衡是不完整的，仅仅强调权利制约权力也是不够的，我们还要以权力结构安排作为权力和权利平衡的补充。
结构是宪法学中的一个有着独特意义的重要概念。一些宪法学者甚至认为，结构决定着事物的功能，宪法学就是国家的结构之学[53]。从这个意义上讲，权力结构也是宪法基本平衡的必要内容。一般认为，权力结构指的是权力的组织体系，或者说是权力的配置以及各种不同权力之间的相互关系，包括纵向和横向两个维度。权力结构理论的重要意义首先在于在结构上防止权力的实际行使者将权力化公为私，通过权力结构来防止权力私有化；其次，在不同权力的关系上，防止权力之间的相互侵犯，使得不同权力的界限与关系服从于人民的安排。因此，从加强权力制约、抑制权力风险的角度出发，我们通常所说的权力分立和权力制衡结构将是一个很有意义的选择。其中，权力分立的功能主要在于分散权力的决策中心，消极的限制权力的范围，而权力制衡的功能主要在于在权力之间实行积极牵制。正如联邦党人所言，不同的部门“应该保持依据一个自由政府的性质所容许的那样的独立和彼此分立”[54]，“防止把某些权力逐渐集中于同一个部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。野心必须用野心来对抗。”[55]西方历史证明，宪法的基本平衡，必须辅以权力分立与制衡的子环路的平衡，这种分立和制衡的结构不仅是宪法基本平衡的必要补充，也有助于强化权力效能、改善权力品质。[56]
五、 余论
当我们将视野转向中国时，我们发现宪法的平衡结构对我们有着特殊的意义。对我国政治生活的现状，很多宪法学者认为，中国宪政改革的目标是要约束政府权力，建立有限政府。但是宪法平衡结构告诉我们，中国宪政改革的当务之急，可能是改善政府权力的品质，亦即加强政府权力运作的规范化、民主化，以及强化权力的分立制衡机制，改变政府权力运作的方式。
当今中国正处在一个两难的境地：一方面，我们要发展民主政治，增进公民权利，另一方面，我们又要集中发展经济，实行一定程度的集权；一方面要建立有限政府，进行权力限制，另一方面又要积极行政，进行权力扩张。这种两难，决定了我们国家处理权利权力关系问题的特殊性。纵观我国的改革历程，一直停留在争议的两极：一个是高度集权，一个无政府主义。对于两极之间的广阔地带，我们尚缺乏充分讨论。对卢梭社会契约论的深入解读，以及权利权力平衡结构的思考，不仅对处理我们国家的权力权利关系问题有意义，也让我们在现实的困难中，找到了共和国法治事业可行的进路。
