1989年第三次全国环境保护工作会议后，环境目标责任制开始在全国推广，用于污染治理、建设项目的环境保护、能源节约以及环境纠纷的解决等，取得了良好的效果，这实际是借助合同手段进行管理并最早出现的一批环境行政合同形式。但是虽然在我国已经历几十年发展，但理论上仍是不足，已经滞后于目前环境问题的变化和环境理论、理念的进步。
　　
　　二、　　 环境行政合同存在的问题
　　
　　结合环境理论的发展与实践出现的问题，环境行政合同暴露出如下问题与不足：
　　
　　（一）目前国内在关于环境行政合同主体研究中，没有提及相关居民、地域（地区居民）对合同事务的直接参与权，只是侧重将主体局限于环境行政主体与企业。
　　
　　一方面，在迄今为止短短不到三年的时间里，国家环保总局已经接连掀起了三次“环保风暴”，但中国平均每两天还发生一起突发性环境事故。广州学者唐昊说，需要建立强有力的社会公共利益集团来遏止“反环保利益共同体”，“只有在社会力量与政府层面形成良性互动之后，才能使所谓‘环保风暴’深入中国社会的基层，避免沦为每年一次的‘环保秀’的命运”[1]。国家环保总局副局长潘岳认为，在环境灾难中，作为管理者的政府应负主要责任，然而，目前国内环保事业的症结恰恰就就在于过于依赖政府。在环境调查评估、环境监督、污染处罚上，几乎只有政府一家有约束性权威。除地方政府的不作为之外，“反环保利益共同体”也起着巨大影响。但是来自社会层面的环保主体，包括国际环保NGO，国内民间组织、社区组织、媒体、公众等却发展迟缓。帮助那些能够代表环保意见的公民组织建立起来，只有公众的参与才能形成全民性的事业，把“社会呼吁”变成一种组织性、持续性的压力：另一方面，在合同的签订过程中，没有论及相关地域的权利，因为环境是没有界线的，是不受行政区划与人为限制的，必须有相关地域的参与权。对此，笔者认为鉴于环境本身特点必须在合同中予以考虑。
　　
　　（二）我国目前研究，没有在合同制定中考虑民众的环境习惯与意识。因为环境管理要调动起相对方的积极性来，让其从内心去践行。环境习惯、意识作为一种积淀、内生力量，能更好地从相对方的习性出发，顺其自然地实施环境管理。例如西北地区“自然地理气候条件、生态环境脆弱、人口承载力低下，加之近年大规模的经济开发以及国外、国内经济发达地区投资活动带来的污染转嫁，西北地区环境问题总体呈现加剧趋势”[2]，但是由于“我国是中央高度集权的国家，强调国家法制的统一。西北地区立法不可能自成体系”[3]。同时，在西北地区少数民族环境意识不是以抽象的哲学或学术理论体系的形式存在，而是以各种不同的规范形势存在，如宗教戒律、谚语、禁忌、传统等形式。有着强烈的鲜活性、实践性、属人性等特点，因此要将环境管理目标与当地的环境习惯与意识结合起来，可以使相对人自发履行，减少执行成本。

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