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民商法学者在论述替代侵权责任（补充责任为其中一种）的理论依据时指出，如果被告与需要对其行为加以控制的人之间存在特殊关系，或者被告与那些受到被告对其行为加以控制的人的行为损害的受害者之间有特殊关系，则被告负有控制他人行为的义务，如果被告违反此种义务，导致第三人被他所控制的人所损害，被告即应对该第三人承担责任。[28]在环境污染侵权中，政府与企业之间无疑是存在侵权补充责任理论中提及的特殊控制关系的，这一特殊关系就是政府对企业的环境监管关系，也就是说政府有检测、控制环境污染的义务。因此当政府没有适当履行此种义务时，根据上述理论，被控制人（即排污者）损害他人时，政府应对受害者承担补充责任。基于此，第三人环境污染侵权政府对环境污染受害者承担补充责任是合理的。
（二）政府承担环境补充责任的具体操作
经营者未尽安全保障义务，致使第三人侵权造成他人人身、财产损害时应当承担补充赔偿责任的构成要件有：(1)第三人侵权是损害结果发生的直接原因。(2)经营者对第三人的侵权未尽必要的防范和合理控制义务，即经营者不作为。(3)公共服务经营者违反安全保障义务。[29] 由此可见，侵权补充责任的最根本特点在于四个“补充”：
一是在导致损害方面所起作用的补充性。由于在第三人侵权的案件中，经营者只是消极的不作为，而损害后果之发生事实上完全是由于直接侵权的第三人的积极侵权行为所造成的，第三人是故意或者过失违反不得侵犯他人合法权利的义务，而经营者一般是过失违反安全保障义务，并不是造成损害的直接原因，而且经营者的过错在导致损害方面所起作用是补充性。
二是顺位的补充。所谓顺位的补充，即首先应由直接责任人承担赔偿责任，直接责任人没有赔偿能力或者不能确定谁是直接责任人时，才由未尽安全保障义务的经营者承担赔偿责任。
三是适用的补充性。在公共服务场所发生第三人侵权时，如果能够找到真正侵权人，就应该让其赔偿而不对公共服务经营者适用补充赔偿责任，而且实施侵权行为的第三人承担了全部赔偿责任后，作为补充责任人的安全保障义务人的赔偿责任终局消灭，受害人不得向其请求赔偿，直接责任人也不得向其追偿。[30] 这是因为，补充责任的损害赔偿数额是一个竞合的数额，救济的是一个损害，当直接责任人承担了责任之后，受害人的损害就已经得到了完全的救济，损害赔偿请求权因为损害已经得到救济而予以消灭，补充责任人的责任也就相应消灭了。
四是差额的补足。所谓差额的补足，是指实施侵权行为的第三人不能满足受害人的全部请求或者不能承担赔偿责任的时候，补充责任人承担的赔偿责任是限制在其能够防止或者制止损害的范围内的。[31] 这意味着，经营者的补充赔偿责任的总额，不是以直接侵权人应当承担的赔偿责任的总额为限，而是根据其自己行为应当承担的赔偿责任的总额为限。这一限制，根据的是责任范围的因果关系理论，即经营者的不作为行为与损害后果在多大的程度或者范围内具有相当因果关系。[32]因为经营者承担补充赔偿责任的法理依据在于经营者违反应当积极作为的安全保障义务，使本来可以避免或者减少的损害得以发生或者扩大，但伤害毕竟是由第三人造成的，经营者不是直接的损害原因，不应课加经营者全部赔偿的义务。
因此，政府环境补充责任的承担应该具体操作如下：
1. 顺位的补充
根据污染者负担原则，首先应由污染者承担赔偿责任。但许多情况下环境损害的发生是特定地区众多排污者共同排污并长期积累的结果，受害者难以找到直接负责任的排污者，而且，即使找到直接责任人但其没有赔偿能力的情况也经常存在，此时受害者可以要求对环境质量负责的主体——政府承担赔偿责任，因为在这种状况下政府的行政失职也是明显的。当然，政府赔偿后对侵权人享有追偿权。
2. 差额的补足
政府只应在其能够防止或者制止损害的范围内承担补充责任。这意味着，政府的补充赔偿责任的总额，不是以污染侵权人应当承担的赔偿责任的总额为限，而是根据其自己行为应当承担的赔偿责任的总额为限。
首先，在如果政府尽到合理注意义务则损害结果根本不会发生的情形，政府应当承担的责任范围与污染者应当承担的责任范围完全一致。
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