可以说，新公共管理表征的是一种追求效率的时代精神，效率的追求目标要求根据任务选择多样化的治理手段，这种以分权授能为核心的行政改革，使得行政在主体范围以及治理方式上均发生了巨大的变迁。其实质在于改变传统政府行政的模式，根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置，从而减轻政府行政负荷。对公共行政而言，无论是市场的介入，还是社会的分担，都意味着对传统国家垄断行政的摒弃，展现了现代行政民主化、多样化、灵活化、自主化的特色。在此背景之下，公法人制度设立的主要目的在于以主体身份、权利能力、公共目的性保障作为一种组织与政策手段，以回应行政组织形态多样化的现实需要。
（二）公法人：间接行政的组织载体
作为传统公共行政模式的替代物，“新公共管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。“当代行政改革是在世纪之交和时代转型的环境下推行的。改革既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程。打破传统的行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的‘后层级制行政模式’，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉目标。”[36]（P4）不同于以科层体制为核心的传统行政模式，现代行政改革视角下的公共事务治理，具有社会自治、多中心的政府分级治理、政府与社会合作、复合型的治理制度安排、灵活性的治理策略、多样性的治理工具等不同于传统公共行政的显著特征。在这一新的治理模式下，重新理顺国家、社会、市场三者的关系，将政府的职能集中于决策与掌舵，而把公共服务的直接提供下放于社会与市场，成为新一轮政府职能调整与行政改革的核心。这种公务的下放与委托使得行政在现代社会已非政府的专属功能，标志着行政由直接行政走向了直接、间接行政两种方式的并存。
从行政组织法的意义而言，行政改革、政府再造的影响直接体现为行政主体的多元化。从公法理论与国家制度的发展可以发现，公法人是一种国家创设的虚拟概念，其拥有法人格、权利能力，并辅之以实体上的机关及人员以达成任务的履行。通过设立公法人作为实施行政的组织手段，是一种间接行政的方式。政府以“间接国家行政”的方式执行行政任务，目的在于根据任务性质的不同，赋予公法人不同程度的自主性，并相应地调整监督手段。
随着近年来政府角色的弱化，传统上以直接国家行政为主流的执行任务方式，逐渐为间接国家行政所取代。在治理时代中，政府扮演的角色在于主导政策制定以及进行政治管理，执行的任务则随着政府组织的调整，交付给更具效率、灵活性的私部门及公法人来办理，政府仅肩负起协调及监督的责任。通过分权授能，以民营化及法人化等多样化的方式执行公共服务，是一种政府在治理时代下维持组织生存的必然手段。同时，以公法人为标志的各种独立化的间接行政主体的出现，也是对现代社会不同行政任务需求的回应。于此意义下，依据法律或基于法律创设的权利主体（Rechtssubjekte）——公法人，是间接国家行政的重要机制。
（三）公法人的定位：市场与科层之间
作为国家间接行政的一种组织形态，公法人的实际作用主要在于，通过人格化的方式，确立其独立的法律地位，并藉由组织面的独立化，松绑其人事、财务制度，建立合于其任务需要的预算、会计与审计制度，适度降低控制密度，以减少来自国家机关的监督与干预，从而使其得以在法律授权的范围内自主行为。因此，设立公法人的目的在于以法人这一组织形态的独立性，规避科层制机关的僵化与机械，同时，以其公共属性弥补私法组织的自由属性，因而成为介于科层制机关与私法人之间的一种组织形态。同时，公法人以其作用领域和任务的中间性，体现其作为一种组织形态的价值。
1.从组织任务的角度而言，公法人所承担的任务具有中间性，既不适宜国家直接实施，也不适宜民营化。
当行政组织脱离国家科层式行政体系的设计，其独立性也相对提高，Frido wagener曾经提到在下列五种情况，则可以考虑赋予行政组织在建构上的独立性：（1）行政组织所从事是单一的、技术性的、有限的监督检查的任务；（2）行政组织从事的是技术的革新工作，例如学术性的创造；（3）行政组织从事的任务是提供生活必须物资；（4）行政组织所从事的工作有不受指令拘束的必要性；（5）行政组织所从事的是“人的照顾”工作。[37]（P194）在实施改革的过程中，日本《中央省厅改革基本法》关于独立行政法人的规定指出：“从国民生活及社会经济安定等公共性的特点，有确实实施必要的事务、事业，且国家没有以主体地位直接实施的必要，但委托民间实施又恐有未能实施之虞，或有由一独占主体实施的必要者”，由政府创设独立行政法人。即，国家没有直接实施的必要，委托民间实施又有悖于公共性，而确实有必要由国家保障实施的事业，应当设立独立行政法人来承担。我国台湾地区则在“《行政法人法草案》”草拟之前，就规定了“行政法人”的建制原则，指出：“‘国家’之公共任务不具有强制性、适合积极采取企业化管理经营，而无‘国家’亲自执行之必要者；‘国家’之公共任务有去政治化之强烈要求，不宜由‘国家’亲自执行者；‘国家’之公共任务基于两岸或外交关系之特别考量，不适合民营化者；‘国家’之公共任务适合民营化，但因无法自给自足或其他因素，基于过渡阶段之考量者”。“《行政法人法草案》”（2005年8月版本）第二条第二款规定，“前项特定公共任务，以具有专业需求或须强化成本效益及经营效能，不适合由政府推动，亦不宜交由民间办理，且所涉公权力行使程度较低者。”这一规定陈述着同样的原则，即不适合政府、不适合民间的，交由行政法人执行。
2.在组织形态上，公法人不同于科层制机关，也不同于市场主体的私法人，具有融合公、私组织的优点与特性。
面对二十一世纪的社会需求，传统的科层体制，从外在的组织结构到内在的组织文化，均需要大幅度的调整，而在这样的时代背景中提出“机关法人化”制度，正是响应政府职能与组织调整的重要举措，通过重新对政府角色、功能的定位，以及组织结构的调整，培养竞合管理的能力，创造优质的政府体制，提升政府组织竞争力。将原本由政府组织所负责的公共服务，自政府部门移出，改由具有独立法律地位的公法人来实施，通过松绑现行人事、会计等法令的限制，以及内、外部适当的监督机制与绩效评鉴制度的建立，引用企业经营精神，使得政府在政策执行上能更具有弹性。同时，通过制度的设计使公法人的运作正当化、透明化，以提升政府施政效率并确保公共任务的妥善实施。因此，公法人的存在打破以往政府—企业这种二分法，也是顺应企业型政府的趋势所创设的新的组织形态。
总之，现代行政改革以公共事务的复杂性、多样性、动态性为依据，以核心价值和思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面，进行了全方位的反思和探索，确立了寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好治理的整体性思维框架。这种思维框架的总体特征是：跳出传统狭隘的公私二元分离思维，摆脱政府与市场的狭隘单一理性，建立多元合作以及方式多样的公共事务治理模式。与此治理模式相适应，公法人以其任务的中间性与组织形态的公私复合性，成为行政改革中一项重要的组织手段。
【作者简介】
李昕，首都师范大学政法学院副教授。
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