行政改革从政府职能和运行的市场化到一批执行机构（Executive agencies）的自主化，从削减国家预算到变革文官制度，从结构调整到以顾客为取向，对传统的科层制进行了强力冲击。尽管改革在不同国家的进度和成效不一，但其意义都是不容忽视的。尽管目前人们对这一运动及其所形成的“新公共管理”模式的评价褒贬不一。但是，它对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响却是不争的事实。

　　（三）英国政署改革：机关法人化的发端

　　国家结构性的财政危机使得传统的工具与制度不足以达成目标，也推动着行政组织的改革。通过“机关法人化”来创设一种新型的公法人形态，借以实现政府再造的目的，毫无疑问是大陆法系的一种组织技术手段。但从其渊源而言，这种方式发端于英国的政署制度。

　　英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划。其中最著名的是“改进政府管理：续阶计划”（Improving Management in Government：Next Steps）。“续阶计划”是持续提升行政效率的重大计划，此计划是在1988年2月18日由领导政府效率小组（Efficiency Unit）的罗宾·伊毕斯爵士（Sir Robin Ibbs）与凯特·杰金斯（Kate Jenkins）所提出的，依据效率小组调查报告内容显示英国政府体制中存在如下弊端：（1）行政机关各自追求其行政目的，导致政策冲突、重复等情形；（2）行政机关仅重视组织经营的细部管理，而忽略行政服务的提升；（3）行政机关的一元化管理难以适应广泛的不同职务领域；（4）单年度预算制度，导致各机构致力于年度预算的消费；（5）预算项目的强度拘束，造成预算执行缺乏弹性等问题。（6）文官体制过度庞大与繁杂，以至于无法以单一个体来管理与运作。按照效率小组的估计，在英国，95%的文官从事的都是服务的供应与管理；只有5%的文官从事着政策推动与部会决策。报告因此建议，在由部会订定政策与资源架构前提下，将政府的执行功能分离出来，设立具有较大自主权的执行机构（也称政署），以企业的方式来提供服务，以期通过自主权的加大提高公共服务的绩效。

　　政署制度（Agency）的主要特色在于：（1）将各部会的功能区分为“决策”与“服务传送”，每一个负责服务传送的单位称为“政署”（Agency）；（2）赋予政署在预算、人事及其它管理实务方面有较大的自主权；（3）政署的执行长以公开方式从公、私部门中选任；（4）要求执行长提出一份3至5年的经营计划，同时每年必须提出年度业务计划；（5）政署每年与其所属部会订定一个为期3年的架构文件，详述年度目标，确定执行时的弹性空间；（6）给予执行长在人员进用与薪资（包括绩效奖金）等方面相当大的权力；（7）取消执行长的永业保障。

　　总之，政署是在主管部之下，藉由架构文件（framework document）确立目标责任，而由执行长来全权管理的文官组织，主要任务是履行政策的执行工作，提供公共服务。它有明确的组织目标，也有具体的服务标准，预算在财政部授权范围下得以弹性运用，且必须就其绩效对主管部、国会、公众负责，并每年公告其业务成果以便公众监督。政署由任期固定，并以契约方式聘请执行长全权负责人事、财务及政署的具体业务。执行长直接向部长报告，不受传统文官体系的层级报告体系限制。执行长就政署的营运控制（Operational Control）负完全责任，营运控制权包括人事及财务的决定权、服务的内容等。执行长同时也拥有选择管理手段的自主权。政署向部会负责，主管部会以整体业务活动来衡量其组织绩效，其中包括执行长个人的绩效表现，并以考核年度公布绩效目标的达成度。就该项制度的实质内容而言，可以归纳为四个方面，即决策与执行机关的分权；一定的管理自主权；以结果为导向的业务监督；企业式的运作模式。总的来说，“续阶计划”的改革目的在于增进政府管理与公共服务的递送，试图将各部会所属的业务机关改制成一些自立单位（Free-standing Units） （即执行机构或称政署），运用代理人理论的理念，赋予执行机构高度自主性与弹性经营行政任务的权力，并透过正、负诱因加强对于执行机构与其内部成员的控制，最后再经由中央机构评鉴其执行效果，并根据执行效果决定其存废，从而达到运用企业精神改善行政效率不彰的问题。换言之，“续阶计划”的改革重点在于设置执行机关，以取代既有行政机关提供公共服务，核心理念在创制一种新的政府组织结构，使各部会专注于决策质量的提升，而执行机关则专职于政策的执行。这种执行机构与政策规划部门的二分法，打破我们对于行政机关既有思维的局限，提供一种新的执行公共任务途径，具有分权授能与明确责任的双重功能。

　　政署制度打破了英国一百五十年的传统文官体系运作模式，是落实保守党政府于1979年取得执政地位前的三项竞选承诺，即减少浪费、减少官僚机构以及减少过度政府管制的重要举措。由于英国保守党的长期执政，使得撒切尔夫人及其继任者梅杰首相所陆续推动的精简政府的管理策略及政府行政改革能够在内阁制的宪政架构下彻底实施，使得将近八成文官纳入政署制度的运作，并成为最激进的政府体制变革。

　　（四）行政法人：公法人制度与新公共管理理论的结合

　　政署这种代理机构执行模式（Agency Structure），在新公共管理改革中，被欧洲各国所广泛实行，包括荷兰、挪威、丹麦、瑞典、新西兰等国都采取相关措施，将服务提供的执行机构与内阁部会予以分离，使内阁各部会专注于核心的政策规划任务，借以提高效率、改善服务。日本在遭遇同样的行政困境后，也面临着改革的迫切性，于是在参考英国行政改革经验的基础上，改良并建立了独立行政法人制度。从制度渊源上讲，独立行政法人制度应当是发源于英美体系的新公共管理理论与大陆法系传统的公法人制度相结合的产物。

　　日本在1997年12月3日行政改革会议所提出的“最终报告”中，倡议设立独立行政法人制度，强调应重新认识国家行政，除实施公共事业民营化外，应当立于“政策制定机能与实施机能分离”的基本理念；就实施机能方面，则灵活运用“外局”（内阁府及省以外之厅或委员会）制度及“独立行政法人”制度，以达到提升行政效率的目的。日本独立行政法人制度虽系以英国的agency制度为蓝本，但在制度设计中附加了许多日本政治、行政、法律文化的特点，将政署制度形塑成一个专属日本且全然崭新的独立行政法人制度。日本创设“独立行政法人”制度，目的在于通过政策制定与政策执行的分离，达成国家行政减量与提高绩效的目标，将国家机能区分为政策“制定机能”与“实施机能”，国家机关负责“制定机能”，由独立行政法人承担“实施机能”，彻底分工，而且赋予该组织独立的公法人地位，不受国家机关过度干预，以扩大行为自主权，并且导入市场原理，强调绩效，设立“法人长”及监事制度、业务目标管理与事后评价制度，并以绩效表现作为解任干部，以及调整报酬及退职金计算的参据，以实现行政的精减与效率。日本独立行政法人制度从2001年开始正式运作，并公布实施了《独立行政法人通则法》。

　　就在日本推动独立行政法人之际，我国台湾地区试图将此种组织手段引进行政组织改革中，以解决政府行政的困境。在我国台湾地区，于2002年5月29日正式成立“行政院组织改造推动委员会”，于2002年8月24日第二次委员会议通过机关业务检讨原则，并确立朝“去任务化”、“委外化”、“地方化”和“行政法人化”等四大方向同步进行改革。其中，“机关法人化”是为了摆脱传统行政机关法令规章及层级节制的束缚，提升政府施政效率，同时确保公共任务的妥善实施，而将原本由政府组织负责的特定公共服务自政府部门移出交由独立法人专责办理。由此创设出一种新的组织形态——行政法人，并在“行政法人法草案”第二条第一项中将行政法人定义为：“国家及地方自治团体以外，由中央目的事业主管机关，为执行特定公共任务，依法律设立具人事及财务自主性之公法人。”与日本独立行政法人相比，两者的出发点与组织外观大体相同，亦即均以独立性、效率性、确保公共任务的必要性与公法人形态为核心。尽管行政法人制度的设计引起法学界诸多质疑，然而“立法院”已于2004年1月9日三读通过“国立中正文化中心设置条例”，将“中正文化中心”改制为“行政法人”，踏出“行政法人”作为执行公共任务的新型组织形态的第一步。