二、以法人化的方式应对科层制的弊端

　　虽然公法人制度源于自治的理念，但在今天，公法人的制度功能更为突出的作用体现为它是一种组织改造措施。

　　（一）政府再造：应对科层制的弊端

　　回顾历史，伴随着社会矛盾的变化以及相应的政策调整，政府管理始终在“小政府”、“大政府”模式之间摇摆，从自由经济主义的“小政府”到凯恩斯主义的“大政府”，再到新自由主义的“小政府”，这一更迭蕴涵着现代行政发展与改革的实质，即行政的扩张与行政的分散化。

　　在为新的行政改革寻求理论根据时，美国保守主义经济学家米尔顿·弗里德曼等人，在继承早期的自由主义经济思想的基础上，推出了所谓“新自由主义经济观”，其核心仍是“小政府”。但此时的“小政府”模式已不同于早期自由经济主义的“小政府”。它首先必须面对政府职能扩张的现实，并在一定程度上承认政府积极行政的合理性。弗里德曼·A·哈耶克、戈登·图洛克、詹姆斯·M·布坎南等人在对现实进行了分析之后，指出发达国家行政机制的弊端在于国家奉行的垄断调节政策压抑了民间的积极性，滋长了市民社会对政府的依赖，弱化了其自主与自立能力，从而削弱了社会的活力与生机。在对公共管理未来模式的研究和探讨中，彼德斯提出了未来政府四种更为系统的战略构想和模式。正如他本人所言：“尽管每一个模式所提出的解决问题的方案各有不同的目的，但是这些模式对问题的分析和所提出的解决方法却有相似之处。大多数的改革都会带来这样的后果：‘架空’政府，并降低政府尤其是职业公务员在社会中的作用。”[30]（P14-15）面对此种情况，上世纪70年代以后，人们逐渐放弃了官僚机构控制公共服务领域，政府垄断公益事业的做法，指出政府的中心工作应该是“掌舵”，而不是“划桨”。尤其是在当今，社会环境瞬息万变、社会需求日趋多元化，政府垄断公共服务已是绝对不可能。为此，重新理顺国家、社会、市场三者的关系，将政府的职能集中于决策与掌舵，而把公共服务的直接提供下放于社会与市场，成为新一轮政府职能调整与行政改革的核心。

　　在这一背景下，从20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并行之有效的科层制，遭受到新的外部环境的严峻挑战，以专业化、制度化、非人格化为特点的，近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的社会经济生活，无法快速回应外环境的变迁，同时，与科层制机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本，已经使得政府行政效率不彰、公共财政不堪重负。在全球化的竞争压力下，传统科层体制必须进行功能性与结构性的双重调整。行政组织的分殊化成为必然的现象。从独立行政法人的设立，到以私法主体承担公共事务，显示了“去中心化”与“去官僚化”已成为行政组织改造的方向。在此趋势下，“国家机关法人化”的问题，也成为改革浪潮的热门话题。[31]同以自治为宗旨的公法人制度不同，日本以及我国台湾地区所推行的行政法人化改革，将独立行政法人制度定位为国家行政的精简及效率化的手段。目的在于充分利用法人制度对现有公共组织进行改造，以分权与绩效管理为出发点，应对科层体制的弊端，从而达到提高行政效率的改革目标。

　　在全球化与信息化时代，公共事务的日益复杂多变，使得具有内在结构缺陷的政府垄断公共事务的弊端已日益突显，官僚制政府对日益高涨和多样化的公共需求越来越难以满足，公共事务陷入了“不可治理性”的危机。世界各国政府在政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系、政府组织管理机制等四个层面的一系列持续性的改革措施，推动了传统公共行政模式向新公共管理模式的转变。

　　“再造”（Reinventing）已经成为二十世纪末公共行政中热门的名词，即以技术理性（Technical Rationality）为主要基础，萃取已然成功的经验，引进竞争的市场机制，促成行政组织整体的转型，重新建构行政文化、公务人力、权责归属、奖惩制度以及目标任务。政府再造的目的在于建立一个以顾客导向的企业型政府（Businesslike Government），引进企业管理的精神，在根本上改善科层化、官僚化的行政组织，松绑僵化呆板的法规制约，让组织更能适应环境的变迁；同时，减缩庞杂、多余的组织部门与冗员，尽量将业务委托给社会团体以及私部门代为执行，以减少原本庞大的人事与组织支出，并希望通过这种委外执行方式，能以更少的支出提供更为有效的服务，以期大幅度提高政府部门的绩效能力、适应能力、革新能力以及治理能力。在这一背景下，日本与我国台湾地区推行了“机关法人化”改革，将新公共管理理论与公法人组织相结合，创设了独立行政法人制度。因此，应当说独立行政法人正是政府再造背景下，组织形态转型的产物。

　　（二）新公共管理理论——政府再造的理论基础

　　20世纪70年代末、80年代初以来，发源于欧美经济，与市场化的经济改革相呼应的一股行政改革（也被称为行政现代化）之风席卷全球，开启了“行政改革的时代”。“改革”成为全球范围内流行与富有感召力的词汇与口号。其中大规模改革包括英国的续阶计划（The Next Steps）、美国的政府再造（Reinventing Government）、加拿大的公共服务2000计划（Public Service 2000）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新（OECD，1987）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，等等。这些发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应，使得行政改革在制度转型的发展中国家亦得到积极与广泛的回应。近年来，希腊、马来西亚、南非、纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具体方案。在这一场声势浩大的行政变革浪潮中，以理性严谨著称的德国式社会科学，与强调规则及精确性的美国式工业主义的完美结合而著称的现代官僚制，受到越来越多的冲击，在迅速变化的环境面前，科层制暴露出繁复、僵化、压制创新的弊端。

　　随着行政改革的兴起，西方国家率先确立了企业型政府范式。按照行政范式理论，政府在公共管理中，不仅要讲究效率，引入竞争机制，以市场为导向，而且要下放权力，实行参与式管理。为此，他们提出，政府应只掌舵，不划桨。掌舵就是制定政策，扮演催化剂和促进者的角色，把资金和各种资源手段结合起来，让其他人去解决问题。划浆就是直接服务，而政府并不擅长此道。在具体的管理过程中，政府可以授权，而不必躬亲。

　　正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在20世纪80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，也不仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统公共行政模式的一种全面改革。“许多国家都在推行公共行政改革，改革具有许多共同特征。‘新公共管理’是一系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。具体而言，这意味着：（1）在僵化的缺乏回应的官僚体制中引入竞争，提高效率；（2）在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式：如公共选择、协议契约、交易成本以及委托——代理理论；（3）引入并广泛运用竞争、基于效绩的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。……一个决定性的挑战是对引进私营部门的过程进行管理，在保证公众利益的前提下，允许私营部门在这些领域的投资有一个合理的回报。……以授权、提供部分财政支持、指导和监督等方式，确保公众获得所需要的服务和基础设施，而不是直接提供服务。”[32]（P341-342）

　　传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治——行政二分法和韦伯的科层制理论为理论支撑，而现代公共行政改革则以现代经济学以及私营管理理论和方法作为自己的理论基础。从理性人的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府以市场为导向，提高服务效率与质量的依据；从成本——效益分析中获得对政府绩效目标界定、测量和评估的依据；从私营管理方法中汲取营养，并将私管理方式和手段运用于公共行政领域。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，从而避免科层制的僵化弊端等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。在这一理论的推动下，市场导向与管理主义，成为20世纪80年代以来世界各国政府改革运动的纲领。其核心与宗旨在于调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府服务领域，打破政府垄断，实现行政分散化，从而提高公共服务的效率与质量，缓解政府财政困难。