另一方面，在泛法人化的同时，又存在法人化不足的问题。如事业单位、行业协会等公务组织作为独立于科层制之外的公务组织，应有法人之实之名，但其身份无异于行政机关，并无显现出其作为以自治、自主为行为特色的非科层制组织，与以命令、服从为特点的行政机关在法律地位上的差异，无法体现其作为法人的意志独立与行为自主，致使我国法人制度中存在诸多的名实不符。究其原因在于特定时代下，社会主体分化程度不够，以及理论界对各类社会组织法律地位、组织性质认识的局限性，即仅仅看出机关与事业单位在履行公共职能的具体方式上存在不同，并未上升到不同组织法律地位的差异，因此，也无法超越实践的局限，将这种差异理论化、制度化，也无法体现法人制度作为公法组织手段的意义与价值。这种局限折射出社会发展的稚嫩所决定的法律制度的不成熟。

　　三、公法人制度：我国行政改革现实运作的需要

　　自1978年以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，使得中国社会结构面临着重大的调整与变迁。这一调整与变迁预示着全能国家的逐步解体，以及社会、市场要素的重新整合与分化，并促使传统政府垄断“公共职能”的行政模式得以瓦解，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。从法律层面而言，可以将我国改革概括为社会主体分化的过程，即从公私复合的单一社会结构到各类社会组织功能、身份分化的多元社会结构变迁的过程。这种变革在一定程度上体现为法人制度的引进与逐步落实。在这一过程中，如何在保障公共职能履行的同时，改革公务履行的方式，以解决机构膨胀、绩效低下、发展动力不足等弊端，成为我国行政改革的重心。因此，应当借鉴公法人制度，用以实现公共职能的分散化，在明确主体身份、自主行为的基础上，实现公法人的自治与绩效。

　　（一）单位：一种行政化的社会组织形态

　　“改革开放前，中国社会是一个发育程度较低、分化速度缓慢、同质性较强的社会。在那样的条件下，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一体，社会资源和权力高度集中，国家具有很强的动员和组织能力。与此相联系，社会的组织类型和组织方式也简单划一”。[16]（P84）在这种单一的社会结构中，“单位”成为我国唯一的社会组织形态，具有单一性、行政性、职能广泛化的特点。在这种传统体制下，每一个社会成员并不以个体的方式而存在，任何人都必须皈依于一定的“单位”（即与某种基层“公共”组织保持从属关系），从而获取其社会身份。“单位”的这种属性使其处于国家与个人的联结点上，并成为构成中国城市社会的基本单元。这一特殊地位决定了它在当代中国社会调控体系中承担着不可替代的作用。有学者分析道：“从社会调控的角度来看，在中国城市社会中存在着制度化的两极，一是权力高度集中的国家和政府，二是大量分散和相对封闭的单位组织。长期以来，国家对社会的整合与调控不是直接面对一个个单独的社会成员，更多的是在这种独特的单位现象的基础上，通过单位来实现的”。[17]（P28）对于个人来说，单位成为其获取社会资源的唯一途径。正是基于单位此种特殊地位，其成为国家职能得以实现的当然中介与载体，整个社会调控体系就是通过国家—单位—个人这一链条得以实现。

　　通常，国家公共职能的分解方式有两种，一是横向事务性分解；二是纵向层级性分解。前者将公共职能按其性质、类型分配于不同机构行使；后者则是一种职能的笼统下放。就我国传统体制下公共职能向“单位”的分解而言，属于后者。在这种分解模式下，“单位”被视为承载社会整合使命和保障功能的组织形式，并将所有的调控形式包容其中，从而在“单位”内部构成一个功能齐全的微型国家，“单位”成为压缩后社会模型。在国家—单位—个人这一纵向调控体系中，国家垄断所有自然资源、社会资源的所有权，并通过“单位”这一中介实行社会配给。这种公共管理模式导致各种类型的“单位”（包括事业、企业、行政“单位”）实际上是作为国家政治组织的“延伸体”存在，并成为国家行政体制的基本单元。在这种模式之下，各种类型与各种功能的“单位”无不例外地具有“公共性”这一特征，即一方面，“单位”是资源公共分配的产物；另一方面，又是致力于推行公共性开发与建设的基层组织。加之，个人对“单位”强烈依附，使得“单位”必须承载各种各样的社会服务，满足个人最基本的社会经济需求，由此便塑造了“单位”的无限性功能。[18]（P76）在这种纵向层级分解模式之下，“单位”作为唯一的社会调控组织形式，浓缩了所有的公共职能，不可避免地具有了明显的全能性特点，成为一个相对封闭而又功能齐备的“小社会”。这种“单位办社会”和“单位行政化”的状况，使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于这种单纯的一元化的社会结构体系中，使得所有单位均具有行政色彩，成为国家公共职能的承担者，导致了社会组织“官僚同构”的严重后果。即作为与权力统治最亲近的组织形式，官僚制向社会生活的各个组织诸如：政治的、经济的、文化的（包括政府、政党、企业、学校、宗教组织、群众团体、学术机构……）渗透，在组织管理方式上本应多元并存的格局被一元化，抹杀了不同类型“单位”功能的特殊性。作为国家政治组织的“延伸体”，“单位”必然成为国家科层体制的基本单元，上令下从、高度隶属、层级节制是其组织规制的共同性，与此同时，市场与社会这两种原本独立的调节机制与活动领域被全能国家所吞噬，从而形成国家对公共职能，乃至全部社会生活的垄断与控制。在行政组织体制方面体现出职能广泛但组织手段单一的特点。就法人制度而言，整个社会缺乏主体意识，以及主体意识所体现的独立权责，因而欠缺法人制度存在和发挥作用的社会环境。

　　（二）改革：传统社会结构的解体与重构

　　经济体制改革的深化必然引发行政体制的相应调整。我国传统的公共部门结构存在的主要问题在于组织形态单一、职能宽泛。面对现代经济发展的需要，调整行政手段与方式，使其更具灵活性与适应性，成为当前理论与实践关注的焦点。回顾改革开放以来行政体制改革，基本目标在于转变政府职能，即从投资型政府走向公共服务型政府，明确政府的任务在于通过提供公共服务，改善公共管理，制定公共政策。以此目标为核心，我国行政体制改革的重心集中于组织体制。从1982年行政机构改革到2008年确立“大部制”改革方向，可以说我国行政改革的核心就是挑战政府兼供给与生产于一身的传统角色，调整政府与社会、市场之间的关系。这不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，而是对传统的行政模式的一种全面清算和否定。

　　在这场以市场化为轴心的改革得以推行以来，我国社会结构已然发生了深刻的变化。（1）政企分离使得政府对企业由直接管理变为间接管理，从而动摇了计划体制下政府与企业高度一体化的格局；（2）政府与社会的关系开始发生新的变化，产生了游离于行政体系之外的新的组织要素，各种社会中介组织随着市场经济的发展应运而生。因此，改革不但改变了我国原有的经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国家—社会—市场三元模式的初步形成。总结中国社会经历的这场全面而深刻的变化，有学者将其概括为“权力多极化”过程，并指出：“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单级结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978—1998年之间中国社会结构演变的基本脉络”。[19]（P2）这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家桎梏中解放出来，赋予其独立自主的法律地位，明确其各自的功能，活动的方式与遵循的基本法则，并为法人制度的运用与发展提供了现实需要。

　　（三）公法人：行政体制改革的手段与结果

　　自改革以来，由于体制变革和社会发展动力机制的开发，我国传统的单一体制开始分化，“单位”功能在市场化进程中的分解与重新定位已成必然之势。这一分解首先以政企职责分离为突破口，进而打破“单位”作为国家官僚行政组织的延伸的传统模式，并在此基础上，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立适应市场经济的组织、功能体系。这意味着作为行政组织体的全能性“单位”的分化与解体。伴随着“国家的缩影”——“全能单位”的分化，全能国家的公共管理体制已逐渐走上解体，市场与社会因现实的需要脱颖出来。政府不再是一切社会事务的“统揽者”和事必躬亲的“划桨者”，而将重点转向规划、引导和“掌舵”。在这场变革中，市场经济的大规模推进，政府职能转变的进一步深化，使得计划经济时期形成的组织机构与制度无法适应现代社会的需求，成为政府职能转变的障碍，行政组织再造已成为现阶段行政体制改革的中心。