总之，公法人作为一种特定的法律地位，是国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段，同时也是一种体系化、系统化的组织体制设计。无论是基于自治抑或出于绩效的考虑，公务组织法人化作为一种手段，其核心在于以相称的行政组织形态回应民主化、经贸自由化、现代专业分殊化等时代发展的需求。从缘起的角度而言，公法人是一个古老的法律制度，但在以新公共管理理论为核心的现代行政改革中，这一制度的价值和意义得以新的发掘。无论是基于自治抑或出于绩效的考虑，公务组织法人化作为一种手段，其核心在于以相称的行政组织形态回应民主化、经贸自由化、现代专业分殊化、公共需求多元化等时代发展的需求。从此意义而言，公法人制度不仅是发展的产物，而且是发展的工具。将公法人这一古老的命题同现代行政体制改革嫁接，使得公法人成为一种历久弥新的组织制度。
二、公法人缺位：我国法人制度的局限
法人制度价值的充分实现，取决于该项制度设计的完善与严谨。我国法人制度的初建始于1986年颁布的《
民法通则》，距今仅有二十年的历史。特定的时代需要，使得我国的法人制度以及理论研究均具有自身的特点，囿于历史的局限，是谓特点，亦谓局限。[8]（P19）
（一）以法人的民事主体地位为核心，欠缺对法人制度公法价值的探讨
如前所述，最初，法人概念主要适用于私法领域，并以明确交易中财产责任为核心。理论界认为公务所赖以实施的公共部门的权力或能力，均与交易无关，因而也与法人身份无关。随着国家赔偿责任的明确，这种认识逐渐被淘汰。正如奥里乌所言：法人身份因财产而产生，但是随着社会的发展，在国家执行公务并承担经济责任成为现代行政的基本要求时，承认公共部门的法人身份成为一种必然趋势。[9]（P126）特别当行政分权成为公共行政的一种必要手段时，建立于分权、自治基础上的公法人机制成为一项重要的公法制度。
“对任何法律制度的理解都不能完全脱离该法律制度所为之服务并且对之加以调整的社会的历史”。[10]（P2）依附于《
民法通则》的我国法人制度同样是一个历史的范畴，必然体现特定历史时期的社会生活需求，并为认识的阶段性所局限。上个世纪八十年代我国经济体制改革的目的在于政企分离，实现企业的自主经营、自负盈亏，使企业成为相对独立的商品生产者，即肯定企业的独立法律地位。囿于特定的历史背景，我国有关法人制度的探讨仅限于民事领域。以民事立法为核心，将企业法人作为规范的重点，以确认法人的独立财产和独立责任为动因，强调法人在民事领域的独立意志与独立责任，成为我国法人制度的核心。因此，主流民法学说将“法人”仅视为民事主体，认为行政组织在进行民事活动时才有法人身份认定的必要，并未将公法上的权利义务关系与“法人”地位相联系。这使得我国理论界主要从财产的角度来理解法人以及法人的法律意义，忽略了法人概念独立的公法意义，以及公法人作为国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段的价值，从而造成公法人制度的欠缺。
这种由于历史局限所导致的误解在一定程度上根深蒂固，加之，长期以来，法人制度一直属于民法学界探讨的话题，鲜有公法学者涉足，部门法研究之间的壁垒与知识局限更加剧了对公法人价值的误解。在我国目前的民法典起草过程中，学界对于许多问题的争论还处于初始阶段，其中包括法人制度。“这个在各国民法典起草中都几乎遭遇到激烈争论的问题，在我国虽然有学者发表了具有真知灼见的观点，但是多数没有设计此项制度的根本和全部，对于这样一项制度我们不得不承认现有的理论甚至还没有实质性地超越《
民法通则》颁布阶段的水平”。[11]（P1）
（二）公私法人同质化，未能凸现公法人的独立价值
公私法分立以及在此基础上区分公私法人是大陆法系国家法人制度的共同特点。尽管有关公私法划分的标准各有不同，同时随着社会经济的发展，出现了公法私法化的现象，公私法之区别从绝对变为相对，但这一区分无论在现实的法律制度上，还是在解释论上都有其价值。[12]（P52）一般而言，所谓公法人，即依据公法而设立的法人，例如国家及地方自治团体等；所谓私法人，即依据私法而设立的法人。[13]（P101）公私法人概念的区别不仅体现在其设定依据不同，更重要的区别在于：私法人主要着眼于从财产角度加以限定，即拥有独立财产，并以其承担财产上的责任；而公法人固然有此方面的意蕴，但其在公法上的功能并不限于此，即公法人意味着该组织是统治权的主体，能够以自己的名义承担公权利与公义务。[14]（P29）
我国《
民法通则》中并未区分法人的公私法属性，在《
民法通则》基础上形成的，以民事主体为核心的法人制度更多侧重于法人财产责任，即使承认具有一定行政职能的组织的法人地位，也仅仅意味着肯定其在民事活动中的身份与地位，并未将法人身份与其行政职能、公法目的相结合，从而忽视了公私法人质的区别。究其原因在于我国传统计划经济体制下，公私界限不明，公私领域混同的影响，反映在法人制度中，则体现为不同性质的法人的同质化，从而不利于对法人的功能、价值、法律地位的全面认识，忽视了两种性质法人的个性特征，进而在规制手段上也缺乏区别。
由于缺乏公法人概念以及相应的理论制度，使得我国法律中缺乏一个统一、严谨的法律概念，来涵盖行政机关之外其他承担公共职能的非科层制组织，用于体现其特殊的法律地位与存在目的。目前的法学理论和司法实践将承担公共职能的非科层制组织统称“法律、法规授权组织”，以解决其作为行政诉讼被告的适格问题。但“法律、法规授权组织”本身是一个内涵与外延非常模糊的概念，缺乏深刻的理论内涵以及法律术语的凝练与严谨，不能准确地把握与揭示非科层制组织从事公务活动这一现象之后所蕴涵的实质，无法从根本上明确此类组织的法律属性与法律地位。因此，引入公法人制度，以“法人”概念为基准，以组织与意志的相对独立为特征，以执行公务为存在基础，以自治与绩效为目的，将公法人制度与我国行政改革相结合，对发挥法人制度的公法价值，以及正确界定民法的功能和作用都具有积极的意义。
（三）囿于社会发展的阶段性需要，欠缺对法人主体性的彻底认识
任何一项制度都反映特定历史阶段的社会一般价值。法人制度的出现从根本上讲是法律对于社会生活的积极回应。因此，对于我国法人制度的认识，必须通过法人制度产生的历史背景展开。
上世纪八十年代，以实现企业的自主经营、自负盈亏为目标的我国经济体制改革，为设置法人制度提出了现实需要。可以说经济体制改革的迫在眉睫催生了作为民事主体的法人制度。在这一特殊的时代背景下，我国的法人制度既有打破计划经济，强调法人独立身份的特点，又不可避免地带有计划经济的痕迹，以及一定的时代局限性。
具体到法人制度上，这种局限体现为对法人的内在属性即主体性，理解得不彻底，仅在企业制度上强调法人的自主性与独立性，但对承担公共职能的组织并未明确其主体地位，或曰并未充分认识到主体地位以及法人身份在公共组织方面所代表的独立法律地位，以至于将具有高度隶属性的科层制组织机关，与独立承担公共职能的非科层制组织的身份与法律地位混同，忽视了这两种不同类型的公务组织法律地位上的本质差异，致使许多组织空有法人之名而无法人之实。
一方面，存在泛法人化的现象，具体体现为将以高度隶属性、科层制为组织特点的行政机关定位为法人，违背了法人所要求的自主性与独立性，从而导致我国法人制度中，法人的内在属性与外在组织形式之间的逻辑冲突。在传统大陆法系学说中，意志是人格的构成，而人格则是意志与权利的载体，进而根据自然人的器官理论构建了法人的机关学说。根据这种理论，在公法领域，国家成为一种团体人格——社团，具有独立的法律人格与意志，但国家法人的抽象性决定了其行为能力的实现必须借助于一定的行政机关（Organ），因而说“行政机关者，表现国家行政行为之国家机关也”。[15]（P209）其本身并不具有法人身份所标志的独立意志与行为自主性。
