党的十七大报告提出，“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”在十一届全国人大一次会议上，全国人大常委会工作报告提出，“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，要“进一步扩大公民对立法工作的有序参与”。根据十七大和十一届全国人大一次会议的精神，为进一步推进科学立法、民主立法，全国人大常委会委员长会议决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，原则上都公开，广泛征求意见。这是扩大公民立法参与，发扬立法民主的重要措施，对于立法正确反映人民的根本利益和统筹兼顾不同方面群众的利益，立法正确反映经济社会发展规律，进一步提高立法质量，具有重要意义。

　　一、公众参与立法的功能和作用

　　公众参与，内涵丰富，从广义上讲，其形式主要是两类：一是选举，这是最制度化，也是最根本的政治参与；二是选举组成政府之后，政府在决策过程中与公众沟通的过程。通常所讲的公众参与，一般是指后者。即公民对国家事务的管理，不仅仅表现在投票选举领导人上，还表现在对具体政策的参与上。选民选出来的领导人，在履职过程中，要持续地征询公众的意见，根据公众的意见作出决策。因为选举机制的局限，当选者不一定代表所有选民，选举结果并不能百分之百地反映所有选民意见；并且两次选举之间，政府与选民之间存在脱节，政府的决策可能脱离选民的诉求。为了弥补选举机制的不足，公民的政治参与应运而生，并且越来越广泛，成为现代民主的重要特征。公民的政治参与发挥着积极作用：一是通过公众参与，可以了解公众需求、价值观和偏好方面的信息；二是可以协调平衡各种相关利益；三是可以促进公众以主人翁精神对待公共服务和项目。同时，通过公众参与进行政策宣传，使公众了解政策的制定过程，既可以增加政策制定的透明度，又可促进政策效果的发挥。因此，西方有学者认为，没有参与，就没有政治，只有公众参与作出的决策才有意义；没有参与就没有改革，公众是推动改革的动力源，对现存的问题，需要公众参与选择确定解决办法。

　　我国实行人民代表大会制度，人民通过民主选举，产生人大代表，组成国家权力机关，行使国家权力。同时，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，参与对国家事务、经济文化和社会事务的管理。公民参与国家政治生活，是我国国家性质的内在要求，在社会主义民主政治建设进程中具有重要地位和作用。立法权是国家权力中的重要权力，公众的立法参与是公民政治参与的重要组成部分。在我国，公众参与立法，其功能和作用是多元的，集中起来是两方面：