按照比例性原则，在具体判断是否有必要征收时，必须要考虑“必要的、实际的要求（essentially ， factual inquiries）”。[22]为此，需要重点考察如下几个因素：第一，用地目的的公益性。这就是说，用地的目的确实是为了公共利益的需要，假如不是为了公共利益，则没有必要使用征收的手段。例如，政府机关建造办公用房一般而言都是为了公共利益的需要，但如果相关政府部门为了出租牟利或者讲究排场，而建造豪华办公楼，显然就不能认为存在“征收的必要”。[23]再如，为恢复特定地段的历史风貌，市政府便将该地段的房屋征收，但征收之后，政府只是略作修缮、装饰就将其出租。这种情况下，政府征收固然是为了提升城市形象、改造危旧房屋，具有公共利益的性质。但这一目标完全可以通过非征收的方式（例如统一规划、统一装修、统一出租） 来实现。第二，征地之后所实现的公共利益大于维持现状所能获得的公共利益。即在征地之后，通过实施预定的计划，能够在被征收土地上产生较大的公共利益，使不特定的多数人获益，从而大于先前的所体现的公共利益。比如，在房屋没有被拆迁的情况下，维护旧城区的现状可能会较好的体现城市的历史风貌和传统。如果进行拆迁和统一改造，可能使得该区域体现出新的城市风貌。在此情况下，就有必要对两种状况下所代表的公共利益进行比较和权衡。如果拆迁改造对于城市的损毁大于可能从中获得的利益，则不应该进行拆迁。第三，利用方式的不可替代性。如果能够通过限制私人所有权的方式来达到目的，那么就没有必要采取移转私人所有权的征收方式。只有在必须由国家通过征收取得土地方可满足用地需要的情况下，才有必要进行征收。如果某种用地需要可以通过限制土地权利人的土地利用权等方式得以满足，就没有必要采取征收的方式[24]。例如，在兴建政府办公楼或者社会公益事业时，如果有闲散地、荒地可以利用，或者可以通过调整国有单位土地的方式解决，就没有必要征收农用地或进行房屋拆迁而取得土地。
4． 程序的正当性、公开参与性。遵循正当合法的程序是征收的前提条件，以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利。因此，征收过程中必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使[25]，最终保障征收行为的合法有效。
【作者简介】
王利明，中国人民大学法学院教授，博士生导师。
【注释】许中缘：“论公共利益的程序控制——以法国不动产征收作为比较对象”，载《环球法律评论》2008年第3期。
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比例性原则中的必要性原则，也称“最小侵害原则”，指公权力行为如果会侵犯人民的基本权，且有几种可能的途径可寻时，公权力机关应选择对于人民损害最小的方法而为之。参见姜听：“比例原则释义学结构构建及反思”载法律科学（西北政法大学学报） ，2008年第5期。
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