（2）个案：“法制化的利益组织”。中国社会中已经存在大量的、在法律上得到承认的利益组织和社会组织。利益组织化已经发展，一些公民或企业已经成功地组织了自己的利益组织并且切实在维护他们的利益。笔者将这类中国社会利益自组织的类型称为“法律型的组织化利益诉求”。那么，这些组织在现实中是否有意愿和能力参与公共生活？国家对这些组织如何进行管理？存在哪些问题？
这些问题涉及到对于中国合法登记的非营利组织的有效性的评估。相关研究表明：中国非营利组织的最突出问题是独立性的相对欠缺。这首先表现在资金来源上高度依赖政府。据1998年的一项调查显示，非营利组织的最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，约占到全部收入的50%；第二位是会费收入，占21．18%；第三位是营业性收入，占6%；第4位是企业的赞助和项目经费，占5．63%；其他收入来源的比例均低于5%。[57]从该项调查中，我们可以看出非营利组织对于政府的财政依赖。这是影响其独立性的最重要因素。与此因素相关，但同时带有政治控制背景一个因素是，非营利组织缺乏人事任免权，组织的领导人往往需要政府的指派或批准。财政和人事的控制，在很大程度上将非政府组织变成了“第二政府”。中国非营利组织的第二个突出问题是支出规模偏低。据一份1998年的调查，在被调查的非营利组织中，年支出总额在10万元— 50万元的非营利组织比例为23．7%；年支出总额在1万元— 5万元的占20．8%；年支出规模在5万元— 10万元的占16．6%；90%以上的组织年支出规模在50万元以下，年支出规模在100万元以上的组织不到2%。[58]与其支出规模相应的一个特点是，中国非营利组织的活动范围以一个市、区、县范围为主，影响非常有限。中国的非营利组织还存在缺乏民主决策程序、效率低下、服务质量不高以及违背非营利准则、贪污腐败严重等等问题。
这些问题的存在，对非营利组织的社会公信度产生了不利影响。就外部环境看，民众对非营利组织的不信任，要远超过对政府的不信任。同时，在非营利组织内部，缺乏有效的激励机制，缺乏明确的宗旨和使命，缺乏独立代表利益的能力，缺乏竞争机制以及社会力量的监督。于是便很容易形成下面所揭示的非营利组织发展的“陷阱”或“恶性循环”：
表2中国非营利组织发展的陷阱[59]
（图略）
有学者认为，中国非营利组织发展陷阱的关键环节在于：一旦政府放松管制，便形成了权力的相对缺位，由于监控的不力导致了少数非营利组织的违法行为和混乱局面。因此建议引入中国非营利组织的评估机制以促进中国非营利组织的健康有效发展。[60]这是很有意义的，因为对于非营利组织的不信任并不只来自于国家，还来自于民众。而非营利组织如果不能获得民众的信任，则将丧失其存在的最重要的基础。[61]
“法律型的组织化利益诉求”是中国社会现行体制所承认和容纳的利益组织化类型。但是这一部分组织的发展却存在很严重的问题。因此，增强这类组织的独立性和筹资能力，政府在一定阶段采取继续支持并适度监督的立场，以及建立对非营利组织的有效监督与评估机制，将非常有利于该类组织获得政府及民众的信任。只有这类组织获得了社会公众的信任，它们才具有了最根本的合法性、行动能力以及进一步发展的最重要保障。而且，该类组织的发展模式和经验也将成为未来中国社会越来越多的利益化组织的一个“样板”。
（3）中国社会利益组织化的总结与建议。以上关于中国社会利益组织化的两种基本类型、四种具体类型的考察，为我们展示了中国社会利益组织化的基本情况。从考察的情况来看，中国社会的利益组织化程度还比较低，这与中国社会事实上的利益分化程度是不相称的。如果我们承认中国社会利益分化的现实，如果我们要考虑最广大人民的利益，如果我们决定走向“善治”，构建一个服务型而非管制型的政府，那么推动分散利益组织化就是一个理性的选择。通过利益组织化而展开的有序、有效的公众参与，是政府转型和社会转型过程中一个具有重要意义的社会选择。
但是，社会利益组织化问题，在我国还存在体制上和观念上的一些重大障碍，特别是对利益组织化与结社自由、知情权及私有财产保护之间的关系，还缺乏系统的认知。中国的利益组织化的改革仍然面临许多艰巨的任务。
作为对中国社会利益组织化的宏观结构层面进行思考的一部分，笔者就自己的理解与想象，从立法、政策、能力建设和制度配套等角度，尝试提出一些推动社会利益组织化的建议：
在立法层面，宪法上的结社自由是利益组织化的最重要根据，也是利益组织化的基本前提。在普通立法层面，法律需要提供具体的制度与程序来保障公民的结社自由，因此建议制定统一的《中华人民共和国非营利组织法》，改革现有的社会团体设立的双重许可体制，保留民政部门的登记制度，并明确登记机关受理申请的审查标准及期限，规定登记机关的书面答复义务。此外，在非营利组织的组织形式上，允许法人形式和非法人形式并存。立法的总体目标是降低民间组织设立的门槛，切实保障公民的结社自由，促进中国社会的利益组织化。[62]
在政策层面上，鉴于中国的非营利组织高度依赖政府的事实，作为一种过渡时期的措施，政府应允许纯民间的NGO在保持机构独立性的前提下，与政府合作参与双方共同关注的公共领域和公共议题。针对具有官方或“半官方”色彩的机构，在保持与主管机关正常关系及继续得到支持的情况下，政府应鼓励其创建独立的决策、动员、管理、征集资源的机制，增强其自治能力、生存能力和发展能力，并在条件成熟时推动其完全的民间化和独立化。政策层面的改革目标是改变传统单一的管制理性，以治理理论和“善治”思想所支持的沟通合作理性重构政府与公民的关系。
在社会组织的能力建设（capacity building）方面，我们发现，非营利组织获得极少公众捐赠的一种重要原因是其能力相对低下，内部管理失范，从而造成社会公信力不足。在当前，这也是利益组织化及其发展的瓶颈。为此，应当特别关注NGO自身的能力建设，具体包括几个方面：提供高质量项目的能力；有明确表述的使命；具有发起和创新的能力；具有辨别和回应迫切需要的能力；适应变化的外部环境的能力；具有筹资和制定战略计划的能力；进行组织管理、人员培训、履行责任的能力。社会组织的管理和活动必须实行透明公开，并能够依据专业化标准进行运作等。[63]在相关制度的配套方面，应推进政府信息公开的改革和多种形式的公众参与。理性和有效的参与需要政府信息公开，社会利益的组织化也同样如此。政府信息公开是回应民众知情权的重要制度措施，民众只有在“知”的前提下才能“行”。另一方面，虽然我们一直强调利益组织化是有效公众参与的基础，但反过来，我们同样发现：有效的公众参与制度，也是刺激分散利益组织化的一个重要因素。“阳光政府”和“开放政府”可以提供推动利益组织化所必须的信息、认知和行动的基础。
中国社会利益组织化的进程，本身将是中国现代化、民主化过程。在中国社会利益组织化的过程中，尤其应该注意关注社会弱势群体的利益组织化，为他们提供有效的、可信任的利益代表。特别是在中国城乡二元化的社会结构中，农民的数量巨大，但在国家政治生活和公共决策等领域，农民缺乏充分的、有效的利益代表机制、利益诉求机制以及有效组织化的资源和能力。应当看到，组织化也具有“外部性”影响，如果一些利益得到了充分的组织，而另一些利益没有得到组织化或者组织化程度很低，将会导致新的利益分配的不公平，并使这种不公平得到“固化”。因此，组织的“自治”与“控制”之间的紧张，将会是利益组织化的社会中需要面对的问题。[64]如果社会利益组织化的格局对弱势群体严重不利，则会加剧社会分化和转型过程中的社会分层和“断裂”，导致某些社会群体的边缘化，影响社会的稳定、和谐与发展。因此，关注农民利益的组织化，在中国当前的利益组织化和公众参与制度建设中，都将是一个特别重要的问题。[65]
【作者简介】
王锡锌，北京大学法学院教授。
【注释】（美）罗伯特·达尔：《多元主义民主的困境——自治与控制》，周军华译，吉林人民出版社2006年版。达尔观察到，现代的大规模民主政治中，独立的组织十分必要。但是，他也指出了现代社会民主的一个潜在困境，即这些组织应当有自治，但同时也需要有控制。本文主要探讨的是个体利益组织化问题，对于组织的自治和控制之间的关系，文章并没有进行讨论。
（法）卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第40页。
有关这方面的阐释，可参见（美）卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第23—24页。
实际上，通过参与制造一种“迫使”个人为自己而学习的形势，是整个卢梭教育理论的基础。同上书，第41页。
JD．North，Institutions，Institutional Change and Economic Performance，Cambridge：Cambridge University Press （1990）．
组织也可以被理解为“有意识地加以协调的复数以上的人的活动或势力的系统”，与此相对应，个人可以根据习惯和价值认知对行动进行无意识的协调。在这里所强调的是行动的“意识”和目标。这与以利益为中心的定义存在联系。组织的动力主要来自于实现利益、目标的成本驱动。参见（美）阿兰·斯密德：《制度与行为经济学》，刘璨、吴水荣译，中国人民大学出版社2002年版，第103—104页。
张凤阳等：《政治哲学关键词》，江苏人民出版社2006年版，第312页。
关于官僚制和民主之间的关系，可参见詹姆斯·菲斯勒、唐纳德·凯特尔：《行政过程的政治：公共行政学新论》，陈振民、朱芳芳译，中国人民大学出版社2002年版，第3页。
在这里，笔者用“个人”而非“公民”概念，是因为，在行政过程中，作为参与者个人并不一定具有“公民”资格。与国家层面上的政治活动不同，行政过程中所对应的主体，并不仅限于公民。行政过程所涉及的利益，即可能是本国人的利益，也可能涉及到外国人的利益。正因为如此，我们发现现代国家中的公众参与，在主体资格上并不限于本国公民。例如，在美国行政立法中的公告——评论程序，“任何人”都可以发表评论；我国政府在加入WTO的议定书中，也承诺外国人可以对规则的制定发表意见和评论。
参见赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科文献出版社2006年版，第251—253页。
这是一位美国行政法学者对美国规章制定过程的描述和批评，参见R．Schotland，“After 25 Years：We Come to Praise the APA and Not To Bury It”，in 24 A dmi．Law Re．，（1972），pp．266—267．其实，这种情形也同样存在于中国的行政过程中。特别是在一些国有企业垄断的产业领域，管制机关与利益组织主导了管制性政策的内容。面对这样的管制权力和利益的联盟，公众的参与往往不具有实质影响。
有很多政治学者和行政法学者对管制过程中行政机关对有组织利益的系统性偏爱进行了观察和分析。有关的进一步分析，司参见G．Schubert，Schubert Public Interest （1960）；Cramton，“The Why，Where and How of Broad Public Participaion in the Administrative Process”，in 60 Geo．L．j．，1972。
例如，在某些领域中，现有的企业或商业组织为了防止新的竞争者进入该领域，可以通过向管制机关施加影响，要求后者制定相关的规则，对试图进入该领域的“新来者”设定过高的准入门槛；或限制外来竞争者的准入。
参见（美）理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第24—26页。
A．Kahn，The Economics of Regulation，1971，pp．11—14．
J．Landis，The Administrative process，1938，p．75．
L．Jaffe，“The Effective Limits of the Administrative Process：A Reeyalutation”in 67 Harv．L．Rev．，1954，pp．1113—119．
参见前引，斯图尔特书，第133—134页。
Brill，“Uses and Abuses of Legal Assistance”，in 31 Public Interest 1973，p．38．
（法）勒庞（1841—1931）被认为是社会心理学的创始人。在其《乌合之众》一书中，勒庞指出，作为个体的人个个不同，但一般都是理性的。一旦这些个体聚集在一起，随着聚众的规模逐渐增大，他们之间就会相互影响和感染，最后导致个体在思维和行为方式上渐趋一致。其行为也主要受脑下垂体的控制，变得越来越非理性。参见Gustave LeBon，The Crowd：A Study of the Popular Mind．，Marietta，Georgia：Larlin（1982）。
组织行为学的研究表明，对利益的追求既可以为组织的行为提供动机，同时也可以为其行为提供资源。参见前引阿兰·斯密德书，第103—104页。
参见前引，罗伯特·达尔书。
M．Olson，The Logic of Collective Action：Public Goods Theory of Groups，cambridge，Mass：Harvard University Press（1965）．
参见（法）勒庞：《乌合之众》，中央编译出版社2004年版。对勒庞理论及其对社会运动和集体行动分析，可参见赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社2006年版，第27—29页。
孔德元：《政治社会学导论》，人民出版社2001年版，第112—113页。
在一个完整的政治沟通过程中，包含两个在信息传达路径上相互重叠的过程：一是作为信息输入的自下而上的利益表达的过程，可以称之为“输入式参与”过程；二是作为信息输出（反馈）的自上而下的指令传达过程，称之为“输出式参与”过程。前者为政府决策输入动力和信息，后者对政府决策加以贯彻实施。若两者失衡，则会产生病态；若参与集中于前者，公民会对政府命令不屑一顾；若集中于后者，难以形成意见或者意见难以上达于政府。前者以后者的适当为目的，后者的适当则需以前者的充分为基础。而前者也是后者的合法性来源。参见吴赞科、徐珏：《政治沟通体制与多元群体利益表达》，《社会科学》2003年第3期，陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第131页。
参见（美）罗西瑙：《没有政府统治的治理》，剑桥大学出版社1995年版；《21世纪的治理》，《全球治理》1995年创刊号，转引自俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第2页。
转引自俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第3页。
参见（英）戴维·郝尔德：《民主的模式》，燕继荣译，中央编译出版社1998年版，第九章。
参见前引，张凤阳等书，第312—313页。
（法）弗朗索瓦一格扎维尔一梅里安：《治理问题与现代福利国家》，《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第2期。
参见前引，俞可平主编，第5页。
参见俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第9—11页。
当代的政治学和社会学文献中对“公民社会”的讨论极其丰富，对公民社会的理解也各有侧重，但有一个基本的共识，即：公民社会是一个政治实体中社会中层组织的总和。这些社会中层组织不是国家，不是个人和家庭，而是介于两者之间的。参见前引，赵鼎新书，第89页。
William Kornhauser，The Politics of Mass society,New York：Free Press，1959．有关介绍参见前引，赵鼎新书，第89页。
参见俞可平：《中国公民社会的兴起和治理的变迁》，载前引，俞可平主编，第327页。
Gordon White，“civil Society，Democratization and Development”，Democratization vol．No．3，Autumn 1994．，p．375—390，转引自前引，俞可平主编，第327页。
参见前引，俞可平书，第329页。
参见前引，赵鼎新书，第90—91页。
参见俞可平：《中国公民社会的兴起》，载俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第326页。
（英）鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，载俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第79—81页。
参见李培林、李强、孙立平：《中国社会分层》，社会科学文献出版社2004年版。参见费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社1998年版，第24—30页。
苏力在《法治及其本土资源》一书中也认为“本土资源并非只存在于历史中，当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式制度是更重要的本土资源。”见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版，第15页。可见苏力在“本土资源”的认识上并非传统派，而是现代派，坚持的是“实践优先”和“当代优先”。
参见李交发：《中国诉讼法史》，中国检察出版社2002年版，第201—203页。
参见陈丽君、曾尔恕主编：《外国法律制度史》，中国政法大学出版社1997年版，第133—136页。
转引自李培林、张翼、赵延东、梁栋：《社会冲突与阶级意识：当代中国社会矛盾问题研究》，社会科学文献出版社2005年版，第255页。
同上书，第254—255页。
关于农村群体性事件的介绍，参见杨永水：《如何妥善处理农村群体性事件》，载http：//www．cddaily．com．cn．/fzzk/20010925/GB/fzzk^F1004．htm。
董坚在2006年再次提交给北京市一中院的起诉状中详细列明了多项证据证明：我国的眼疾问题高度依赖医疗而非预防，不断增加各种社会资源的投入，但却严重耽误了及时的预防与矫正措施的采取，给医院、医药和医疗器材制造商创造了巨大的利润空间却使得我国的眼睛保健形势更加严重，这造成社会资源的极大浪费。而成立“中国爱眼协会”正是为了弥补市场与政府对该领域公共利益的忽视。但是主管机关却长达数年不给任何书面的答复，终于导致董坚走上法庭。详见：董坚2006年再次向北京市一中院提交的含证据的行政诉讼起诉状；“结社自由与民间组织立法研讨会”，载http：/www．imlawyer．org/Read News．asp？NewsID=297。
据代理本案的律师介绍，围绕董坚案曾专门召开过一个法律论证会，一些宪法学家反对以行政诉讼的形式提起救济，理由竟是这样做将问题“降格”了，把一个
宪法问题转化为行政法问题，而律师却表示这是不得已而为之。参见“结社自由与民间组织立法研讨会”，载http：//www．imlawyer．org/ReadNews．asp？NewsID=297。
在我们所讨论的“利益组织化”的语境中，利益本身应该是正当的，因此这里提到的“草根组织”是当然排除犯罪组织的，因为犯罪组织本身所追求的是不正当的利益。
这是一个中性用语，指没有进行登记注册，在法律上不存在的组织。
参见邓国胜：《非营利组织评估》，社会科学文献出版社2001年版，第45页。
参见袁野：《“草根NGO”与“刚果GONGO”》，《中国新闻周刊》2006年第39期。
（美）塞缪尔·亨廷顿在《变动社会中的政治秩序》一书中，阐述了社会变迁和政治动乱之间的关系模型。他强调在社会变迁过程中，国家的制度化能力是一个抑制社会运动的核心因素。参见《变革社会中的政治秩序》，三联书店1989年版。关于“变迁、话语和结构”的社会学分析框架，可参见赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社2006年版，第23—25页。
参见前引，邓国胜书，第57页。
参见同上书，第58—59页。
转引自同上书，第76页。
参见前引，邓国胜书，第75—76页。
参见同上书，第267—272页。
董坚案的根本问题就是制度问题，尽管背后可能有更加复杂的社会利益博弈，但如果制度本身能够提供一个相对流畅的管道，则实际困难要小得多。
转引自文军、王世军：《非营利组织与中国社会发展》，贵州人民出版社2004年版，第352—353页。
美国政治学者罗伯特·达尔将这一问题理解为多元主义民主的难题。参见前引，罗伯特·达尔书。
秦晖：《为什么需要有农民的组织？》，《南方周末》2006年10月19日，第14版。
