《办法》实施以后出现的一些变化或新的情况,却使分布于上述四个象限内的法院经费状况有了不同程度的改善,也开始面临不同的问题。最重要的一个变化,就是在法院的经费问题上某种所谓“倒逼”或者“制度挤压”的机制开始发挥作用[12]。由于《办法》实施前后法院系统对公用经费短缺的强烈反应,通过最高法院向有关部门反映有关情况和积极沟通,到了2007年9月,财政部决定每年中央财政都将拿出专项资金补助各地法院的办案经费,当年这笔资金为30亿元,即下拨至各省及计划单列市财政[13]。同时在全国各地,不同层级的许多法院纷纷努力地向地方政府争取在诉讼费收人之外获得财政对公用经费的补助,不少情况下确实也都多多。
《办法》实施之后出现的另一个明显的变化,则是已经提到的民商事诉讼案件受理数量的上升。[14]这个变化同样可能影响上列坐标系中位于不同象限内的法院。收案量的上升幅度在不同法院应该是不平衡的,也不排除有些法院的收案不升不降甚至不升反降。但从全国情况来看,接近8%的一审受理案件上升比率和绝对增加30多万件等多年未见的数据又似乎表明,对《办法》实施与收案量上升之间可能存在的关联及其积极或消极的影响进行分析仍然是有意义的。而上文的坐标图则为这种分析的类型化和具体化提供了一个框架或工具。如果暂且排除不升不降甚至不升反降的例子,假定《办法》实施之前分别表现在坐标系里四个象限中的法院收案量现在都因诉讼费用的大幅度降低而有不同程度的上升。那么,本文第一部分所整理的关于《办法》实施有可能给当事人动机和法院在诉讼中的程序运作及提供的服务等带来负面影响的论点是否成立呢?以下,就通过解读案件增长对位于不同象限的法院可能具有的含义,来稍稍具体地分析这个问题。
对于收案量本来不大的第I和第N两个象限内的法院来说,案件受理数的上升只要不是特别急剧的增加,就不大可能给法院带来降低服务质量的压力。但是,这两类中有的法院如果依然维持财政按诉讼费收人返还经费的基本格局,则可能出现减少使用简易程序或调解来防止诉讼费收人过分“滑坡”的倾向。另一方面,就位于第Ⅱ和第Ⅲ象限且原来案件负担就比较重的法院而言,如果因《办法》的实施而出现较大幅度的诉讼案件增长,为当事人提供的服务质量降低就极有可能成为一个现实问题。属于第Ⅲ象限内的法院又未能切断诉讼收费与经费保障之间关联的,在程序运作上同样可能遭遇经济诱因扭曲。此外,关于《办法》实施给当事人动机带来刺激的论点或假说性命题,对于分别位于四个象限的法院可能具有不同含义。因诉讼费用大幅度下降而引起所谓的“滥诉”现象。可以包含两层意思,一层是指缺乏理由或无合理根据的起诉,另一层意思则指标的额很小的零细纠纷,在《办法》实施之前诉至法院得不偿失,但因诉讼费用降低也涌向法院的情形。第一层意思所指的无理起诉,虽然可能有所增加,但毕竟不能真正构成诉讼案件量上升的主流,也容易予以处理。但第二层意义上的“滥诉”,如果真的形成涌向法院的诉讼浪潮,不仅消耗大量司法资源、加重案件负担甚至增加使法院服务质量下降的压力,而且也确实会给非诉讼的纠纷解决机制形成与完善带来负面的影响。这种问题对位于第n象限内的法院来说最具有现实性,因为在案件负担已经相当重的前提下,更多的纠纷尤其是零细的案件再提交到法院的话,很可能带来的就是不堪重负的后果。不过,对于本来案件负担并不算重的第I和第N象限内的法院、甚至包括收案量已经不少的第Ⅲ象限内法院来说,主要为零细纠纷的诉讼增加也不一定就只有负面的意义。在经济相对发达、人均收入水平较高的东部沿海地区,把十多年前规定的诉讼收费再大幅度降低确实显得像是在鼓励“滥诉”。但如果把《办法》的制定与实施理解为以经济发展程度和生活水平都比较有限的中西部地区为底线或基准,让收入偏低的人们都“打得起官司”的话,则这些地区的当事人把从东部发达地区或大都市的角度来看标的额显得很低或非财产性的零细纠纷都提交到法院,从政策导向来看并不缺乏合理性。关键还在于解决从财政上能否在切断诉讼费收入与法院经费之间实质性联系的同时又给以切实保障,以及怎样提高法院为当事人服务的意识和质量等问题。