（四）关于土地征收、城市拆迁是否和社会保障挂钩问题
虽然从理论上我们认为不应当将社会保障与前两者联系在一起，否则的话会引发城乡之间更大的不平等。不过考虑到当前中国特别是河南的现实，我们建议对被征地人应当首先解决他们的社会保障问题，这样才不至于造成失地农民沦为社会不安定的因素。
（五）征地救济机制的改革
鉴于目前的土地纠纷解决机制的不畅，有一部分专家提出可以设立一个独立的土地纠纷裁决机构。我们认为从调研的结果开看，在无法保障这一机构可以独立公正运作的情况下，草率地设立这样的机构并不合适。为此我们认为应当从两个方面着手：
1、建立更为有效的行政复议机制，通过强化政府对自身行政行为的“监察”力度，减缓土地领域的矛盾；
2、强化法院进行司法审查的力度，如果被征用人认为建设项目批准文件、建设用地规划许可证、征收征用计划和补偿方案等文件不合法，可以到人民法院起诉，应且可以规定诉讼期间，除非不立即进行征收或者征用将会对公共利益造成重大损害，否则征用应当停止执行。
（六）集体土地使用权流转
鉴于河南是全国的农业大省，笔者建议可以在依据十七届三中全会的精神，一方面，在确保现行土地承包制度的基础之上，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营；另一方面，对于集体建设用地的流转，可以在严格把关的基础之上适度放开。
对于这两个方面方面，省人大可以授权省政府在吸收各地已有经验的基础之上，制定相关的行政规章，从而确保河南境内的集体土地流转更加合理有序地进行。
【作者简介】
沈开举（1962—），男，汉族，郑州大学法学院教授、博士生导师，兼任中国法学会行政法学会副会长等职。程雪阳，（1984—），男，汉族，郑州大学法学院2008级博士研究生。
【注释】需要说明的是，本次调查得到国家社科基金“修宪后的中国土地管理制度改革研究”（项目编号：07BF026）的大力资助，在此谨表谢意。当然，行文如有不当之处，文责自负。
据辽宁盘锦市政协副主席刘洪滨的统计，土地纠纷上访量占社会上访总量40%，其中由于征地补偿上访的占87%。2002年上访人数比1998年增加5.8倍。参见刘洪滨：“土地资源利用管理要实现四个根本转变”，在全国政协十届三次会议第二次全体会议上的发言，
http：//politics.people.com.cn/GB/1026/3231238.html，最后访问日期为2008-11-6。
郑州市作为河南省的省会城市，拥有大量的高校资源，其中很多高校开设了法律或者法学专业；而信阳市被称为是武汉的“北大门”，河南的“南大门”，距离省会郑州和湖北省省会武汉市并不是很远，而且该市也有几所高校开设了法律课程，这些高校的学生通常会在暑假进行一些普法宣传性的法律宣传活动。
当然，在受访的农民的印象中，由政府或者法院举行的法律宣传效果并不是很好，多数受访者表示，他们主要是去领取一些材料，只有极少数的人跟宣传者进行过交流。
在访谈中我们发现，很多农民似乎并不知晓我国的土地所有制分为国有土地所有制和集体土地所有制，而是笼统地将农村的土地称为是“国家的地”。
比如在信阳，由于历史上的原因，该市曾是著名的革命根据地——大别山根据地的所在地，并是鄂豫皖苏区首府所在地。在革命战争年代，该市曾经涌现出80多位国家领导人和高级将领，该市所辖的新县就北誉为“将军县”。
《城乡土地剪刀差加剧 呼唤土地制度新一轮改革》，原载《经济参考报》2008年10月9日，亦可参见http：//finance.sina.com.cn/roll/20081009/07302453621.shtml，最后访问日期2008-11-6。
需要说明的是，由于我们调研数据的取得是在十七届三中全会召开之前，因此相关数据可能在此次会议之后有所变动。
管制型征用（Regulatory taking）是指国家公权力的运用对私人财产权的限制超越了私人应当承受的限度，构成了特别牺牲并依法需要予以补偿的行为。德国在20世纪之初就确立对“管制型征用”的补偿原则。我国学界近几年也开始对这一问题予以关注。相关问题的详细讨论可以参见沈开举：《征收、征用与补偿》，法律出版社，2006年9月版，第117页往下。
当然，需要注意的是，尽管大多数公务员这种“管制型征用”予以补偿，但是由于我们调研问卷设计的疏忽，并没有再进一步追问他们认为应当进行何种程度的补偿，因此这一数据并不能够表明，大多数的公务员赞同进行公平补偿。
现在上海、江苏（江苏的昆山、海门等地）、广东、浙江、湖北、成都、重庆等地已经开始做集体土地流转的试点性改革，一些地方甚至还出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，比如：《河北省集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《湖北农民集体建设用地使用权流转管理办法》、《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》以及《江苏省农村土地承包经营权流转办法》等等。
这可能是因为人大和法院的工作主要是从事立法和司法（适用法律）的工作的缘故。
当然，这里存在一个“政府为何要提高公民的法律意识”的问题，换句话说，政府提高公民法律意识的动力何在的问题。我们认为，当今的政府应当看到，公民土地法律知识和法律意识水平的提高在根本上并不会对国家机关的工作带来麻烦，因为如果公民普遍掌握了相关的法律知识，那么当政府进行依法行政时，他们就不会因为误解而进行消极抵抗或者公然对抗。在一个越来越依靠法律来进行社会治理的时代，要进行有效的土地管理，提高民众的法律意识同提高公务员的法律意识一样重要。其同“一个民主的社会比一个专制的社会更容易收税”是一个道理。
当然要做到这一点，需要同时改革现行的分税制，改变1994年时确立的中央“财权上收、事权下放”的分税制原则。中央财政应当加大对地方财政的转移支付能力，或者采取加大地方的税收种类与税基等方法，使地方政府摆脱对“土地财政”的过度依赖。据国务院发展研究中心地方债务课题组对中国各级地方债务进行了初步摸底，到目前为止，“中国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。”为了减缓自己的负担，很多政府不得不充当“征地”的急先锋。相关报道可以参见《中国地方政府债务至少在万亿以上》，载《南方日报》（2008年11月3日），http：//city.msn.com.cn/detail/articles/20081102046086/，最后访问日期为2008-11-6.
