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（三）国家利益是公共利益的形式表达
马克思认为国家利益从形式看上，代表着公共利益，国家利益是公共利益的形式表达。尽管国家在实质上是执行阶级统治的，国家利益实质上是阶级利益，但为顺利履行其阶级职能，国家也必须履行某些社会职能。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，并且政治统治只有在他执行它的这种社会职能时，才能持续下去”。[52]然而，从终极的意义讲，马克思认为，阶级社会的国家利益是共同利益的虚幻形式。对马克思的理论我们也可以以还原论的方法加以推导，既然是在一个阶级社会中，那么国家就不可能在各阶级之间保持中立，宣称国家代表某些全民的利益实属不实之词，其实它只是维护某一特定阶级利益的幌子而已。的确，国家的存在就是为了保护特定的阶级利益。就服务于特定的阶级利益而言，所有的政府政策简直就是阶级政策。对政治而言没有什么独立空间。[53]尽管如此，国家除了统治功能外，统治阶级为了实现长治久安的政治目标，它也不得不承担社会职能，维护社会治安，建立良好的经济秩序，通过市场有效的竞争，促进经济发展；建立社会保障制度、通过税收调节、财政转移支付，协调区域经济发展等制度，消除和缩小分配不公，防止出现贫富悬殊，两极分化。否则，如果作为国家实体的政府不能较好的承担社会职能，就会因为缺乏容纳公共利益的公共领域，或者该领域极度地缩小，少数个人的私人利益极度的膨胀，而导致社会失去其稳定的基础，从而诱发社会结构的调整。在这种社会的巨变和动荡不安中，统治阶级的利益很可能丧失殆尽。
国家最初的功能是执行社会公共职能，国家本来就是为了执行社会利益的，由于个人利益在向社会利益的转化过程中，属性异变，才演变为阶级利益。从这个意义上看，“社会利益本来应该是公共利益的本质，也应该是国家利益的本质。阶级利益是国家利益的限制本质，社会利益是国家利益的应然本质。”[54]
（四）实然的国家利益有时会背离社会公共利益
就国家产生的目的和应然的角度而言，国家只有体现和增进社会公共利益时才具有正当性及合理性。“国家利益不仅在形式上表现为社会公共利益，而且也确实包含社会公共利益的内容。”[55]公共利益是不特定多数人的利益，国家利益只有与不特定的大多数人的利益重合时，才是社会公共利益。但是，国家有时也会背离社会公共利益。这与国家脱胎于社会，被赋予独立的人格，拥有的代表性，其组织结构、激励机制、运作机制和监督机制等能否很有成效的运转，均有着密切的关系。首先，国家是“从社会中生产但又居于社会之上并且日益同社会脱离的力量。”[56]其次，官员政治的影响。国家是由国家机器组成、由政府作为代表的，作为凌驾于社会之上的政府又具有自己独立的利益，这种独立的利益往往以国家利益的名义出现，从而导致国家利益所具有的双重性。此外，政府必须分解为组成政府的那些个人——政客和官僚，他们都在追求各自的私人利益，寻求他们（主观）效用的最大化。[57]这就会使政府偏离社会公共利益的轨道，成为少数人利益的代言人和利益维护者。再次，政府的公共政策也会失灵，致使公共利益不能完全实现，以满足社会的公共需求。最后，在无产阶级国家里，国家利益向公共利益回归也无法一蹴而就，国家利益仍然是形式上的公共利益，国家利益与公共利益背离仍然是存在的。从经验层面看，许多执行国家职能的部门以公共利益为由，巧取豪夺，增加单位福利的情形并不罕见。
四、社会公共利益与集体利益
集体可以从两个层面理解：任何人的集合，甚至国家也可以理解为一种集体。另一种是与所有制对应的概念，集体甚至还可以理解为社会，西方社群主义就被理解为集体主义，其实社群就是我们所的社会。
如果将集体理解为“许多人结合起来的有组织的整体”，那么，许多人可能因公民身份、因职业、因价值认同而结合起来，这样，集体就可以划分为公民集体、职业集体和价值集体。根据职业集体所追求的目的不同，我们还可以将职业集体分为：营利性职业集体和公益性职业集体，前者指企业，后者指政府职能部门和教科文卫、慈善团体、行业协会和其他公共部门。公益性集体西方国家将之置于政府与企业之外，称之为“第三部门”。价值集体指因共同的价值偏好而与其他人组成的集体，最典型的价值集体包括教会、研究会等。公民集体的外延等于国家，而职业集体的一旦被法律拟制独立的主体，其利益就是另一种类型的个体利益；价值集体也有自身的利益。
在我国计划经济体制下，单个集体只不过是完成国家计划一个具体的执行单位，集体利益实际上是国家利益的分解，集体企业和农村集体经济组织没有自身的独立利益。在市场经济条件下，集体经济组织获得了独立的市场主体地位，具有自身的经济利益，其地位与单个经济法律主体的物质利益具有同一性和平等性。
在法制社会中，个人、党政军机关、企事业单位和社会团体均被法律赋予其法律人格，集体本身并不是一个独立的法律实体，但是如果集体以一定的法律组织形态组织起来，就可以取得独立的法律人格。这样集体性的组织在对外关系上，是以一个独立的个体参与社会经济交往的，它的利益在法律上，已经被拟制为独立法律主体的个体利益。当然，其内部的成员和职员构成的集合体，我们仍然可以将这称为一个特定的集体，这个集体相对于社会整体只是社会的一个部分，但是，它一旦融入社会便失去其特殊性，它的成员也就成为社会的一般成员。因此，集体利益完全可以分别归属于社会利益和个体利益，基于某种标准形成的一定范围和领域的集体利益就是特定范围的社会利益，而作为集体组织人格的利益则属于个体利益。
五、社会公共利益与公共产品、公共资源、公共服务
公共产品也称作“公共物品”，最先由著名的经济学家保罗·萨谬尔森所提出，是指与私人产品相对应的一种社会产品。私人物品是指为私人所有具有竞争性、排他性和可分性的物品；公共物品则是具有非竞争性、非排他性、共同受益性、不可分割性、供给的多元性、难以直接衡量性，以及人们选择程度的有限性为其特征(见表1)。“非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外。”[58]非竞争性与非排他性必然决定了公共物品可以由不特定多数人共同受益，即共同消费或者共同使用。公共物品供给渠道的多元性及消费者的多数性和不特定性，以至于不能对生产者、消费者、使用者和受益者无法加以明确的区分。公共物品难以称量，也无法分割后分别出售。公共物品是以需求，社会相关性以及集体享用为标准来进行分配的。公共物品由社会全体成员共同享有，而不能分割成各个独立的单元以供某个社会个体享用，因此，它不能按照谁生产谁付费的市场原则解决其成本问题。另外，公共产品具有“外部效应”。其成本或效益无法通过市场的价格机制加以补偿。如果公共产品由某一个社会个体提供，它将无法从其他受益人那里获取应有的报酬；反之当某一个社会成员的行为给公共产品带来损害时，也很难获得补偿。公共物品的公共性，只能存在于集团内部，而对于集团外部则是普通的私人物品。义务教育、医疗保险、社会保险、社会治安、环境保护、公共交通，公共场所和公共设施等均属于公共产品。美国著名经济学家布坎南把公共物品定义为，“任何由集体或社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或劳务。”这并排除符合该定义的公共物品可以通过市场来提供，也就是说可以成为私人物品；与之相反，那些原本可以由市场提供的私人物品，只要是通过集体决策由集体提供的，也可以视为公共物品。
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