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三、社会公共利益与国家利益
（一）国家为了社会公共利益而产生
自从有了人类也就有了人类社会，而国家是社会发展到一定的阶段，基于人们的公共需求，实现公共利益的产物。托马斯·阿奎那认为国家是由于人们天然地要过社会生活的需要而产生的，其目的是指引公民实现美好的生活。任何一个为了可能良好地保护公共福祉的目的而组建的政府都具有合法性。诡辩学派的代表人物普罗塔哥拉认为，既然国家和法律产生始终同人的利己本性密切联系着，既然国家和法律是出于“自保的要求”与讲求实效和功利的目的，那么，它就只不过是每个人，从而也就是人们整体利益谋取的手段。[39]功利学派代表人物霍尔巴赫认为,国家是基于人们的安全需要，财产和安全。法律是全体成员的意志，它的目的和国家的目的是一致的。执政者要为社会的利益而进行统治。爱尔维修认为，人为了养活自己减少野兽对自己的威胁，必须联合起来。为了这一目的公民之间彼此之间订立了协定，于是国家和法律就产生了。人们建立国家政权的目的是为了谋求共同的幸福，或者至少是大多数公民的幸福。亚当·斯密认为与国家的形成紧密联系的，有两个原则：权能原则和实利原则。权能原则认为民族国家的产生与居民对因体力、智力或财富优势而拥有自然权力的人传统性的盲目崇拜有联系；实利原则是国家基于维护社会正义和安宁的必要性而产生。通过国家，即使最贫苦的人遭到最有钱的人侵害，也能得到赔偿。驱使人们服从政府的正是这种公共利益感，而不是私人利益感。尽管斯密关于国家产生的权能原则显得牵强附会，但是他提出的实利原则却揭示了国家产生的实质。[40]詹母斯·密尔则认为，人类所以组织国家和政府，就是因为人们自私自利特别是经济利益的需要。如果没有政府，没有政府的限制，人人都损人利己，从而造成痛苦，违反功利原则。有了政府就可以对人们行为加以限制，使其行为不致损害他人的利益。政府的目的就是为大多数人谋幸福。功利主义构建的公共利益是以个人利益为基础的，实则是个人利益的集合。在卢梭看来“惟有公意才能符合国家创制的目的，因为如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么就是这些个别利益的一致才使得国家的建立成为可能”。[41]1793年法国《人权宣言》第一条就明确宣布：政府是为保障人们享受其自然的和不可动摇的权利而设立的。“国家决不是从外部强加于社会的力量。……国家是社会发展到一定阶段的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自找矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对立而，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量。这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[42]在现代社会的政府是以非营利为目的的一种行政组织，是以强制性的方式实现社会公共利益的一种制度安排，其目的在于通过有效地配置公共资源实现公共利益和社会福利最大化。[43]“国家一词是指在法律上组织起来并且人格化了的社会。[44]”
在关于国家的理论方面，存在着客观主义与主观主义国家利益观，前者认为只要有国家就存在看得见的国家利益，国家利益是客观存在的，国家利益是国内外政策的基本目标和评价这些政策的客观尺度；后者认为并不存在国家利益它只是政治创造出来为自己的行为和政策辩解的虚构之物。[45]主观主义就现实中的国家对内维护社会经济秩序，拥有公共财产，控制着重要的经济资源，掌握社会经济发展的命脉；对外维护国家主权，积极参与国际社会事务，为本国社会经济的发展争取机遇的事实，熟视无睹，其主张难以令人难以置信。
按照社会二分法的学说，社会被分为：市民社会与政治国家，据此，也就有社会公共利益与国家利益的对应关系。一般来讲,社会可以泛指由于共同利益而相互联系起来的人群。利益的共同性使得社会范围可大可小，可以小到很小的居住群体，如社区；也可以是一个城市；还可以与一个国家的范围重合。那么，国家利益与社会公共利益到底是一种什么关系呢？从应然的角度看，国家利益是社会公共利益的体现形式，如果国家利益脱离了社会公共利益，不反映社会公共利益，就会失去存在的合法性。如果国家不能代表社会公共利益，甚至背离社会公共利益，国家就会处于危险之中。然而，从实然的角度考察，国家利益与社会利益有时也会出现不一致的现象。
国家利益与社会利益同国家利益与个人利益之间的关系截然不同。如果将国家视为一个法律拟制的独立人格，则国家享有生存、独立和经济财富方面的权利。生存是指国家存续，独立指国家享有主权，能够独立自主的决定自己的政体，自己的制度，反对外来的控制和干涉。经济财富则是指能够为国家掌控的财政收入及经济资源。在涉及国家存亡、独立和国家经济财富与个人利益的平衡和协调时，国家利益往往具有优位性。在国家面临生死存亡的时刻，甚至国家可以要求个人不惜自己的生命参加保卫国家的战争。当国家主权受到干涉时，国家为抵制这种干涉可以限制个人人权。[46]国家为了保护资源可持续发展，可以限制个人的经济自由，要求个人不能因追求个人财富的增长而掠夺资源，破坏环境；国家为了获取财政收入，对公民个人的财产权予以限制——公民必须纳税。但是，在和平期和并非特别时期，公法往往限制国家的公权利，扩大人民的自由和权利范围。
(二)应然的国家利益是公共利益表现形式
国家为社会公共利益而生，因此，它必须代表社会公共利益，当它不能体现社会利益甚至走向社会公共利益的反面时，国家的实体组织——政府必将因失去存在的合法基础，而倒台。从国家产生的根源与目的出发进行考察即可发现，国家本身既然是为维护社会整体利益而产生与存在的，其本身并无特殊的利益，社会整体利益即是其利益。就社会这个大系统而言，虽然其内部存在着个人利益、集体利益及政府利益，但是，在应然的意义上，国家利益应等同于社会整体利益。爱尔维修认为任何政府都是为了公民共同的幸福，除了多数公民的幸福外，断然不可能抱有另外一种目的。亚里士多德把国家看作是最高的社团，其目的是实现“最高的善”,这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益。[47]随着社会分工的发展必然产生单个的市场主体与相互交往的市场主体的共同利益之间的矛盾。“正是由于特殊利益和共同利益之间的这种矛盾，共同利益才采取国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式”[48]。“社会有两个领域，市民社会和政治国家。特殊的私人利益的总和构成市民社会，普遍的公共利益的总和构成政治国家。公共利益表现为社会利益和国家利益。[49]”由此可见，认为“社会公共利益与国家利益相区别而存在是普遍的，而国家利益包含社会公共利益是特殊情形，不能因特殊情形而否定社会公共利益与国家利益分别存在的普遍性的价值。[50]”这一论断正好将国家利益与社会利益相一致的普遍性与不一致的特殊性弄颠倒了。为国家利益可以分解为两个层面:国家为了存在而产生的利益,国家为了履行基本职能而产生的利益。如果将国家作为一个拟制的人,国家的利益可以转换为生存、独立和经济财富。生存是指国家统治方面的利益包括稳定、安全，独立则是指国家主权方面的利益。经济财富指对整个国家财产的所有权和对资源的控制。包括两个层面：一是国家对不可再生资源的控制，如土地、河流、环境等；二是财政，政府没有财政收入无法履行职能。无论从存续、主权独立和拥有公共性质的经济财富和资源，其最终目的都是为了一国范围的社会公共利益。我国宪法文本中国家利益、社会利益的关系是公共利益的两个面相,一个是社会利益的形式面相,一个是公共利益的实质面相。[51]
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