这就表明了目前争论的症结所在；当欧洲委员依照ECMR授予的权限对企业合并进行审查时，成员国会基于自身利益，辩称这起合并涉及“合法利益”中的一个，或者根据其它的国内法律要求委员会授权进行干预。关于第21（4）款在现实运用的一个例子就是1995年法国苏伊士里昂水务公司(Suez Lyonnaise des Eaux）合并诺桑比亚自来水公司（/Northumbrian Water）【FN75】的案子。【FN76】在这个案子中，该合并很可能造成英格兰东北部自来水市场的市场集中，因而要求英国垄断行业和合并委员会（Monopolies and Mergers Commission,简称MMC）对当时自来水市场进行调查。【FN78】为了在产业规则的框架下对合并进行审查，英国援引21条，以本国相关法律定义“自来水产业”为“合法利益”，并以此为由，向欧盟委员会申请授权审查。委员会做出回应，认为“英国相关法律是为了保障一项重大服务和保护消费者”的【FN79】。而且委员会重申：
　　“这种被英国相关法规所追求的利益并不是明确涉及到合并法案第21（4）（…）款中的一个”。【FN80】
　　这样该案就被委员会归为要求特殊授权的类别。委员会做出决定，这些被英国1991年自来水工业法令所保护的受到威胁的利益，可以被“共同体法律的整体原则和其它法律”所包容【FN81】，并且授权MMC复核。但种种限制就被这样被强加于了MMC之上，这个决定是这样说的：
　　“英国行政机构并没有被赋予考虑其它因素的职权，这些因素包括委员会必须考虑到的关于具有“共同体层面”市场集中进行的评估，并且这些因素不直接与规章体制运行发生联系”。【FN82】
　　MMS也被这样要求：
　　“在每个案子中进行交流，英国规章立法被运用成了那些设想的措施，其目的是为了迫使委员会验证这些措施是恰当的，均衡的，无歧视的”。【FN83】
　　从这个案子中，我们能够看出第21（4）款的机制在现实中是如何运行的，尽管成员国不会总在寻求授权，并且在有些案子中，他们也不会总得到这种授权。如果一个成员国尝试干涉一个委员会权限内的市场集中审查，而且：
　　“不能满足这些条件（关于合法利益），除了纯粹基于比如将外国竞争者排除在本国金融市场外的考虑，那么它将构成对欧盟条约的一种违背，特别是关于资金自由流动的法规”。【FN84】
　　因此，在最近的恩德萨案中，西班牙政府颁布一部新法规阻止了意昂的收购行为而【FN85】 （也许基于一种愿望，就是希望看到一个民族捍卫者在Gas Natural和恩德萨之间形成，并且很明显地阻止了一个德国公司去控制西班牙的原子能工厂），因此，在该案中存在强大的理由支持委员会挑战西班牙政府。根据ECMR的规定，西班牙政府应该有两种做法：a）辩称它一直保护公共安全、大众传媒和谨慎法规；或者b）对该行为向委员会做出合理的解释。【FN86】然而，如采取后一种方式，政府行为必须复合欧盟条约的基本原则和其它法律，在采取更进一步行动之前，必须得到委员会授权决定。如未满足以上的所提到的相关要求，依据欧盟法律，成员国所采取的措施将会导致诉讼的产生，也可能导致欧盟委员会依据欧盟条约第228条，在欧盟法院对该成员国所实施的行为判决权，对该成员国在欧盟条约第226条规定内进行制裁。同时，如果满足百事丽（Brasserie）收购拜舍尔（Pêcheur）和Factortame III 案判例的条件【FN87】，也可以依据相关欧盟法，对该成员国行为所造成损失或伤害提起个人诉讼。
　　法律的焦点从国家产业政策和欧盟合并控制的争论转向在ECMR第21（4）条款下产业政策是否归入一项特别的合法利益。如果不是，国家工业政策是否被基本原理和欧盟法的条款所兼容。很明显，工业政策既不能归入大众传媒也不能归入谨慎法规，它看来只能被金融服务部门所限制，【FN88】因此它既可以被归为保护公共安全，也可以由成员国以另外一种合法利益来承认它。关于公共安全的内容，只是一个模糊的概念没有明确的解释。但是评论指出，国家保护利益并不等同于公共利益，最好的例子证明就是IBM 法国公司/CGI的案子，【FN89】它很明显地表明了其它利益被归入国家安全中。在目前这种思潮下，一个特殊的不确定性就是，成员国干涉能源公司的一个被提议的合并，在其目的“为了保证一份可靠的能源供应这个公共安全利益”的主题下，是否可以被认为是正当的。此种论点已经被英国首相所否定，【FN90】 并且一直要求委员会给予欧盟能源市场以充分的自由化。【FN91】同时，欧盟委员会也很可能不同意这种关于“公共安全”的从宽解释。这样的话，成员国基于工业政策要反对一个合并，唯一可保留的选择就是，通报欧盟委员会引起他们的关注，并且辩称工业政策是一种合法利益，它能够被保护。关于这场争论的两个关键论点：一个就是成员国被提起的诉讼是否符合欧盟条约基本原则；第二，是否这项诉讼能兼容欧盟法的其它方面。根据当前背景，成员国仍然存在一个特别的问题，就是如果采取一个限制性较小的方法，这些利益能够被认为是受保护的利益（假设他们是合法的），避免基于工业政策考虑对一个合并的干涉所可能导致与基本原则的冲突。而且，这种行为或者结构的调整很有可能被强加给正在合并的公司，以避免此合并被直接禁止。第二，可能更加重要的是，如果国家工业政策的考虑被委员会或者欧盟法院认定是合法的，结果很可能在成员国之间发生潜在的分歧，并且威胁欧盟法的统一性。这是一种可能冲击单一市场一致性和效率的转变。鉴于欧盟的终极目标是建立和维持单一市场，以及ECJ所采用的目的性司法解释，成员国为了追求国家工业政策不可能被允许，否则将使合并控制的欧盟体系的整体性，以及单一市场的功能性置于危险之中。
　　当然，这些观点在之前已经出现，特别是西班牙美洲银行（BSCH）与Champalimaud并购案【FN92】，葡萄牙曾经尝试阻止了一个已被委员会批准的合并。在这个案件中，委员会能够以额外的保证来解决这种争论，即保护相关公司来满足葡萄牙的利益。默罕默德在评论这个案子时提到：
　　“这个案子证实了委员会在欧盟跨国合并和并购中扮演的是最终仲裁者的角色。通过以一个有效方式干预这场争辩，委员会不仅仅将自身地位定义为欧盟竞争政策的所有分支的管理者，同时它也作为一个平台来发布警告，警告其他成员国不要阻碍跨国合并。”【FN93】
　　这表明成员国又将在这个领域里重新挑战委员会的权威，而且这可能是Champalimaud案的解决方案，即剥夺委员会基于未来判决基础上，权威的ECJ做出的一个判断，并且强迫成员国放弃对抗合并的保护主义偏见。另外一个能够净化这个法律领域的机会，在不远的将来很可能再次出现，如果委员先于ECJ采取行动，挑战成员国，将会对所有人都十分有利。
　　结论
　　NC问题以及所引起的保护主义为欧盟竞争法的有效实施造成了潜在的困难，特别是对于企业合并控制而言。为了解竞争法内固有的矛盾，本文对竞争法的立法目的，这些目的的合理性以及是否应将产业因素纳入竞争法立法目的这些问题进行了深入思考。尽管对竞争法的立法目的赋以精准的定义是困难的，但可以肯定的是从国际发展趋势来看，经济因素已成为主要的反垄断分析的标准。几个主要国家的竞争法体系都将最大限度的追求消费者利益作为竞争法首要实现的目标，但是与此同时也都将一些产业政策的因素纳入到了竞争法分析中。

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