（一）中西方土地立法中公、私法关系的嬗变
在西欧，自罗马法至近代，
物权法作为最基本的资源配置规则起到了合理配置土地权利，协调利益冲突的作用。进入19、20世纪以后，工业化、城市化带来的经济和科技的突飞猛进以及人口的快速聚集，引发了土地资源的毁损、生态环境的破坏等一系列严峻问题，于是土地利用冲突不再限于局部区域，而成为全社会的普遍问题。如斯一来，以保障私人土地权利静态安全为己任的传统
物权法便受到可持续发展和社会公共福利等理念的挑战。为了增进社会福利，因应社会情势，各国立法对不动产所有权的限制大大增强，如对土地所有权的内容增加了更多的义务，等等，不动产所有权的公法色彩日渐彰显。近现代对所有权的限制大多数限于不动产，极少涉及动产领域。就英美法而言，“议会的干预不断增加，几乎所有的干预皆与土地有关，就动产而言……，财产法中有关动产的规定，几乎没有公共力量的影响。[18]应该指出的是，虽然物权立法特别是不动产法呈现社会化、公法化的趋向，但是物权立法的社会化、公法化并未改变物权的私权品格和
物权法的私法属性。无论在历史上任何时期，私法对公权力的排斥力始终是其内在性格。基于社会公共利益而对私法理念一定程度上的修正尚可容忍[19]，但为了防止公权力的过度扩张，私法要求保持其与公法的相对独立性，排斥对私权的侵犯。据此可知，20世纪出现的保护土地资源、维护生态平衡、规范控制土地利用等制度需求是
物权法自身所无法涵摄的，各国关于土地利用大量公法规范的侵入定会使
物权法乃至民法丧失其排斥公权力非法干预和介入的特定功能。有鉴于此，各国规范控制土地利用行为、调整不动产利用关系的法律便开始冲破了私法的藩篱，开始触及到公法领域。土地规划法、土地税收法、
城市规划法、土地改良法等法律法规先后粉墨登场。这些法律法规从公法的维度出发，直接以公法手段干预私法领域，对土地权利的行使进行限制，如规定土地交易的最低限价，低于最低限价的交易无效，这诚如学者所言，国家“为了促进土地有效率使用的公共利益，在有必要管制土地使用的情形下，基于公权力的行使，制订相关法律和行政法规，使土地的使用符合效率，增进全民福祉，是公权力的正当行使，有其正当化的理由”。[20]
土地立法私法公法化的走向是立法者在人类工业文明空前发展所产生的土地资源非持续利用模式所导致的诸多利益冲突不断加剧的宏观背景下，通过立法协调私人利益和公共利益、局部利益和整体利益冲突的结果。土地规划法等土地法的出台意味着在土地利用领域，国家利用公权的介入打破了私权在土地分配中的绝对性，利用有形之手来矫正市场机制的内在缺陷，从而解决环境污染、土地流失和退化以及权利配置不合理等问题。
西方土地立法私法公法化和公法私法化，公、私法从分野走向融合的演进轨迹昭示了土地的多元价值之于人类生存利益对立法产生的深刻影响。
追寻我国土地立法的发展脉络，依稀可见从公法为主到公私法并重的嬗变。由于土地市场化特别是农村土地市场化进程滞后于整个社会经济发展，我国立法迟迟未将土地物权制度以民事立法的形式固化下来。长期以来，由于实行土地公有制和高度集中的计划经济体制，我国侧重从国家干预的角度对土地关系进行公法调整，强调国家对土地资源的行政权利配置，而疏于对土地法律关系的私法规范。在法律规范设计上，土地法律规范主要是以禁止性和义务性规范为主，希望能够藉此实现土地立法保护土地资源，规范土地利用的价值目标。土地既是自然资源，也是经济资源。自然资源涉及利用与保护，有明确的价值内涵；经济资源涉及效率配置与收益，意味着资源价值的市场实现。[21]土地自然资源价值的实现有赖于公权力的运用，公法规范的控制和调整；土地经济资源价值的彰显借助于市场机制的运作和私法规范的调整。因此，仅仅借助于土地规划等公法手段，强制推行义务性、禁止性规范的实施，因为利益诱导机制的缺乏会使人们丧失了土地资源合理利用和保护的积极性，即缺乏内在激励机制。立法者和实务界人士深刻地认识到仅有公法规范的实施是远远不够的，还必须有公法与私法属性的物权法律制度的协同努力。
物权法作为资源特别是不动产资源配置和利用的基本规则，其关于资源归属和利用的制度安排将直接对资源环境产生重大影响，无论资源的合理分配还是资源的合理利用都是
物权法的基本内容。[22]所幸的是，市场经济体制改革的不断深入为土地物权法律制度的制定提供了制度土壤，工业化、城市化背景下土地制度改革的经验为土地物权法律制度的制定提供了立法素材。1990年5月19日国务院第55号令发布施行的《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》是在国家土地所有权条件下运用民事方法对土地利用流转进行探索的一部行政法规，虽然在内容上属于民事法规，但又采取了行政法的保护方法。随后，以此为标志的中国土地立法开始了建立私法的探索。[23]融公法与私法于一体的相关土地法律法规先后出台。2007年，
物权法出台是我国在保护土地财产权问题上一次质的飞跃，具有里程碑意义，它标志着我国土地立法中私法与公法规范的失衡状况得到了调适，并向着协调、互动与共进的方向迈进。
