其次，地方政府收费涉及到纵向行政分权问题。1994年实行分税制以来，某些地方政府由于缺乏法定的税种作为固定的收入来源，再加上政府间转移支付制度的不到位，上级政府不断将事权下放、层层加码，其财政问题可谓捉襟见肘，很多地方不得不依靠收费来维系日常运转。究其原因，“中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的。”[④]目前，在地方政府立项审批方面，大多将审批权收归省政府所有，这可以防止审批权的滥用，但违背了“财权与事权相统一”的原则。因为，地方政府收费所指向的公共物品大多带有地域性特征，省级政府在宏观上的把关势必导致因信息不对称带来的微观的失衡。时下正在热烈讨论的“省直管县”和“乡财县管”模式都牵涉到国家行政权如何划分问题。
第三，地方政府收费还涉及到横向的人大对行政进行监督问题。收费与税收一样，牵涉到国家与公民财产权之间的关系，作为国家财政收入来源之一，应当是取之于民、用之于民。许多国家的
宪法就规定议会可以对政府收费来源的正当性、费用的使用情况等，要求政府予以说明。在我国，人大作为人民利益的代表，有权根据
宪法和人大监督法的相关规定，对地方政府收费进行监督。例如地方人大设立的行政许可收费便是其中一例。目前，我国这方面的工作做得很不到位。虽然中央一直三令五申，严令禁止设立小金库，但依然有许多单位顶风作案，截留了大量的行政收费，致使大量的政府收费游离于人大预算之外，影响了国家财政法律制度的威严。
有关这些，闫海博士都意识到了，客观的说，他的一系列评述也是比较到位的。但既然为
宪法评述，就应当尽可能的上升到宏观的高度，微观上的技术问题都应当留待于行政法、诉讼法等部门法去解决。但他的评述中，即所谓的收费的资金管理、收费的征缴管理，大多为一些技术性问题，[⑤]尚未上升到宏观的宪政角度，这不可谓不是一种遗憾。
二、对闫海博士的“地方政府收费制度的宪政重构”的分析
不可否认，因财政分权所带来的地方政府收费制度的不合理，引发了一系列的矛盾，若不及时理顺，势必再度陷入“治理——膨胀——再治理——再膨胀”的恶性循环之中。闫海博士认为应当进行“地方政府收费制度的宪政重构”，并提出了四点改革意见：制定《政府收费基本法》、地方政府收费的民主化、地方政府收费标准科学化、地方政府收费程序规范化。笔者对后两点予以认同，但对前两点持保留态度。而这也是笔者与闫海博士的最大分歧所在：
（一）关于制定《地方政府收费基本法》。这在闫海博士看来是首当其冲的解决方案。“以
宪法上政府事权划分为依据，合理确定各级政府的收费权限范围，各级政府设立收费项目的不得逾越权限，同时权限范围内的收费也属于自治事项，上一级政府原则上不得干涉。”[⑥]的确，立法可以使政府收费变得科学化、规范化，笔者不否认该建议带有一定程度的合理性。然而闫海博士却陷入了一种“立法法学”的思维范式。在立法法学看来，立法者具有无比崇高的理性，可以科学的揭示出问题的实质以及规律所在，并能准确的预测法律发展的走势。这是对复杂的社会现实的一种幼稚性的浓缩：首先，法律是各种利益平衡的结果，立法的过程就是一个利益博弈的过程。该法牵涉到公民、中央政府、地方政府三方利益。财政收入的多少直接影响到中央政府对经济的宏观调控能力。而由于地方政府对收费行为的物质依赖性，在立法的过程中必然会希望获取更多的收费权。二者处于某种程度上的此消彼长的关系，如何在二者之间寻找一个平衡点，这是对《地方政府收费基本法》最为严峻的考验。其次，作为闫文论证的前提条件——“
宪法上政府事权的划分”是否已经具备？目前，制约地方政府收费的最大问题所在，便是事权与财权的相分离。虽然
宪法第
89条及107条规定了中央政府和地方政府的事权范围。但稍加分析就可以看出，后者只是对前者的简单复制而已。如果没有事权方面的制度配套，就贸然制定《地方政府收费基本法》，是否会有立法超前之嫌？我们可以从
行政许可法的例子中得到启发。
行政许可法被称之为政府的一场自我革命，确立了有限政府、私法自治优先原则等诸多符合现代社会发展潮流的制度和理念，但是因为缺乏相应的配套制度，遭到许多部门利益的巧妙规避。在行政执法活动中，
行政许可法很少被引用。[⑦]《地方政府收费基本法》是否会重蹈覆辙？估计任何人都没有十足的把握。第三，在闫海博士的潜意识中，认为立法可以解决时下财政制度混乱的局面，简单的将“立法”与“法治”划上了等号。然而，“法治的含义如同一匹桀骜不驯的烈马。如果法治仅仅是法律和秩序的同义语，那么它便是所有文明国家都具有的特征。”[⑧]立法只是走向法治的第一步，更为重要的是法律的执行被深入人心，最终形成了一种法律的信仰。从法律社会学的角度来看，“无论是在现在，还是在其他任何时候，法律发展的重心都不在立法，也不在法理学，也不在司法，而在社会本身。”[⑨]任何希翼凭借一部立法就解决社会问题的想法，都可谓是一种奢谈。
