1、积极标准
如果从一般保留的“重要性”标准来看，那么，可以在国会保留（绝对保留）和“既可国会也可授权行政机关”的相对保留之间划分出“更重要”与“一般重要”的层级。也就是说，一般重要的事项可以由国会以法律规定，也可以授权行政机关以命令规定。更重要的事项则只能由国会以法律制定，属于不可移转的、专属的国会权限。如果这样划分的话，那么，原则上可以在原先的一般重要性标准上加大程度即可，即根据受规范人的范围的大小、影响作用的久暂、财政影响的大小、公共争议性的强弱以及现状变革幅度的大小等等，凡认为程度上属大、久或强的，就适用相对保留。凡认为属越大、越久或越强的，就适用国会保留。这种重要层级的标准得到了德国联邦
宪法法院的支持，它在一项判决中根据这种层级判断法，认为退学比留级对学生基本权的事项更具有重要意义，从而要求前者适用国会保留，后者适用相对保留。[25]但也有学者批评这一标准比重要性标准更难以操作，因为强烈程度究竟达到哪一个转折点才能从相对保留转变为绝对保留，实在不好判断。所以，有学者提出了消极标准，试图从反面来排除。
2、消极标准
消极标准包括：（1）不适用法律保留的事项；[26]（2）需作弹性反应的事务。（3）发展、变迁中的事务。（4）事务本质上固有的自主规律性。以学校教育行政为例，如教学科目及活动的安排与实施、生活教育的辅导与成绩考查的办理等规定，都从教育学的专业知识考虑出发，根本非外行的立法者能够置喙。此时，立法者应给与专家充分授权，以尊重教育的自主规律性。再比如，特别权力关系中，基础关系应使用较为严格的国会保留，而经营关系可以使用较为温和的相对保留。[27]（5）试验。（6）有因地制宜需要的事务。（7）施行或细节性的规范。[28]
四、如何适用？
法律保留如何适用？笔者认为，由于法律保留涉及到立法与行政权限的划分，所以应分为对行政机关的适用和对立法机关的适用两个部分。以下分述之：
（一）对行政机关
1、在法律保留的范围之外——行政行为的合理性审查
如果行政机关面临的事务是处于法律保留范围之外的，即无需法律的专门规定或授权，行政机关即可自主行事的，此时，行政机关的自主创新活动无所谓违反法律。但是，这种自主决不意味着恣意，因为，在合法性之外，行政机关的活动还要受到合理性原则的拘束。
2、在法律保留的范围之内——无效行政行为
如果行政机关面临的事务是处于法律保留范围之内的，那么，如果没有法律的明确授权，行政机关不得自行处理。否则，所作出的行为将构成缺乏法律依据的行为。笔者认为，对于违反了法律保留原则的行政行为，应视为无效行政行为，因为“缺乏法律依据”已经构成“明显且重大的违法”。对于无效行政行为的救济，首先，对于相对人来讲，可以行使抵抗权拒绝接受其约束。其次，相对人可以请求有权机关予以确认。该有权机关可以是作出机关，也可以是作出机关的上级机关。再次，相对人的确认请求遭到拒绝后，或者作出机关仍然强制相对人接受无效行政行为的效力的情况下，相对人可以请求法院确认无效。最后，对于无效行政行为给相对人造成的人身和财产的损失，相对人可以请求国家赔偿。[29]
3、行政立法不作为
行政立法不作为适用于属于相对法律保留的事项（国会保留之外的事项），国会已经作出明确授权，行政机关该立法而不立的情况。为什么将行政立法不作为单独作为一种形态来讲述？这关系到行政立法不作为与立法不作为、行政不作为之间的区别。对此，笔者认为：第一，立法不作为属于一种法的制定的情况，而行政立法不作为不仅是法的制定，而且本身也是法的适用，即将国会立法进一步具体化，从而使国会立法具有可执行性和可适用性，同时，国会立法的民主性与行政立法的民主性不同，这也导致了对立法裁量和行政立法裁量的严格程度不同。第二，行政不作为是针对行政机关在具体个案中寻找最符合个案正义的法律效果的情况，而行政立法不作为针对的是解释、具体化授权母法中的一般条款或不确定法律概念。对这两者的本质区别，德国学者Ossenbuhl曾有精辟的见解：前者是探究立法者认为“已完成”的法律意旨，后者是补充立法者刻意使其“未完成”或“不完全”的法律。所以，对前者的裁量程度要比后者的裁量程度严格。[30]由此，依据裁量程度的严格到宽松，可以将三者排序为：行政不作为——行政立法不作为——立法不作为。
行政立法不作为主要涉及到“是否立法”与“何时立法”的判断，对此，首先看国会授权中是否有明确的允许裁量的空间。如果没有允许裁量的明文，同时，依照法律目的或立法意旨，没有行政立法的辅助法律将无法执行时，行政机关即负有积极立法的义务。在这种情况下，相当于行政机关的立法裁量权收缩为零。其次，如果国会授权中使用“必要时”或者“为了维护公共利益”等不确定法律概念作为行政立法的前提条件时，即可视为允许行政机关裁量。但行政机关的判断余地应限于涉及高度属人性、经验性与技术性的决定。
（二）对立法机关
法律保留要求行政机关在法律保留范围内，“法无明文不能行为”，但这并不意味着行政机关将永远丧失规制的机会。实际上，如果长时间缺乏法律规定，行政机关又不能积极行为，最终受损的是社会的公共利益和公民个人的合法权益，因此，在法律保留的范围内，我们既然反对行政机关的“贸然行事”，也要反对立法者的立法怠惰。通过为立法者设定责任，来督促立法者及时立法或者授权立法，从而使行政机关能够顺利履行职务。
1、立法不作为
立法不作为适用于属于国会保留的事项，国会该立法而不立的情况。由于立法不作为主要在宪法学上研究，较为复杂，笔者另文讨论。
2、授权明确性
授权明确性主要适用于属于相对法律保留的事项，国会应授权行政机关立法，但没有授权或者授权不明的情况。授权明确性首见于德国基本法第80条第1项，该条规定，行政命令的制定在形式上要有法律的授权。授权母法的授权规定本身必须明确规定此项授权的内容、目的与范围，如果授权规定本身过于笼统，未能符合此项授权明确性的要求，则不仅授权母法本身违宪、无效，根据授权母法制定的行政命令也因失去授权依据而归于无效。授权明确性不仅禁止概括授权，同时还提出了授权的三要素：内容、目的、范围。当然，基本法的该项规定仍然有失空洞，因此，德国联邦
宪法法院在其后的一系列判决中逐步细化授权明确性的标准，至今已取得相当丰厚的成果。同时，在大洋彼岸的美国虽然固有“无法律即无行政”的英国法传统，但也在1928年通过法院判决接受了明确性原则，并逐步发展出了自己的一套授权理论。
