批复并不针对本案原告而做出，而是市政府对市规划局做出的（根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条）。属于典型的——内部行政行为。
四、由此带来的问题：
1、该内部行政行为是否影响本案原告的利益？
当然影响。直接决定本案原告是否能够得到诉争土地的使用权。
2、本案原告是否该内部行政行为的间接相对人？
当然是。既受到该行为的影响又非该行为直接指向的对象。
3、本案原告作为该内部行政行为的外部间接相对人是否可以提起本案行政诉讼？
这是一个被人忽视的关键问题！
先来解决一个前置问题：《城镇国有土地使用权出让合同》之性质？
无疑是标准的——民事合同。这一点在《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中已有明确规定。有行政法学学者认为此类合同是所谓的行政合同，纯属——无稽之谈。
也就是说本案所涉《城镇国有土地使用权出让合同》的双方当事人——本案原告（后来又有华欧公司）和市规划局之间是标准的民事法律关系。市规划局签订并履行合同的行为是以民事主体身份为民事法律行为。
那么，本案原告可不可以直接以市规划局违约（收回土地使用权）为由提起民事诉讼呢？当然可以。但是，这样做能最终解决原告需要得到土地使用权的问题吗？当然不能。市规划局终止合同的行为是根据市政府的指令（即第42号批复），而不是按照“独立自主”的自我意志而实施的。是第42号批复实际处置了原告的权益，市规划局不过就是一个“传声筒”。市规划局在以它自己为被告的民事诉讼中，一定会以第42号批复提出抗辩，民事诉讼必然——戛然而止，真正的幕后“指使”——市政府也必然浮出水面，于是，对第42号批复的审查（实质就是行政诉讼）——不可避免。与其“绕弯子”——“借道”民事诉讼，还不如直截了当——直接提起本案行政诉讼。
这又是行政管理体制之病。从事行为（民事或行政）的行政机关并不能“自作主张”，而必须听命于上级（俗称：审批）。请示与批复是典型的内部行政行为，而其内容却关乎外部相对人的权利和义务。由于请示人（即下级行政机关）的不独立、不完整（就特定事项）的人格，使批复人（即上级行政机关）不得不“暴露”在外部相对人的面前，使原本不想露面的人——原形毕露。
古人云：用人不疑，疑人不用。审批制度实在是——多此一举。审批制度何时休？
