论经批准的行政行为
方军
【关键词】批准，行政行为，行政程序，法律救济
【全文】
在我国行政管理实务中，经批准的行政行为并不鲜见，但是在学理上如何界定经批准的行政行为，如何把握这类行政行为的特征，以及如何认识它们的法律后果，理论界关注甚少。同时，不少单行立法对经批准的行政行为虽有涉及，但是条文过于简单，不同法律规范中表述又不尽一致，加大了归纳和研究的难度。近年来，一些引起各方争议的行政案件与对经批准的行政行为的不同认知直接相关，引起笔者的兴趣。在此，笔者不揣肤浅，对相关问题加以粗略分析，以求教于同仁，并欲达抛砖引玉之效。
一、经批准的行政行为的概念
本文中所称经批准的行政行为，是指由一个行政机关拟定的行政行为内容，需全部经由另一个行政机关审查同意后方能发生法律效力，且送达行政相对人的法律文书中须载明批准机关和批准事实的行政行为。
根据上述概念，经批准的行政行为具有以下几个特征：
第一，从主体来看，经批准的行政行为涉及批准机关和拟定机关两个主体。
就经批准的行政行为而言，批准机关和拟定机关是两个不同的行政机关，它们应当分别具备独立的行政主体资格。通常情况下，批准机关和拟定机关都存在某种行政隶属关系，这种关系又分为三种情形：一是，批准机关是一级政府，拟定机关是批准机关的所属部门；二是，批准机关是一级政府，拟定机关是批准机关的下一级政府；三是，批准机关是政府所属部门，拟定机关是批准机关的下一级部门。值得注意的是，有时经批准的行政行为拟定机关只有一个，但是批准机关却不限于一个，这些批准机关之间又存在行政隶属关系，履行批准程序时，拟定机关应当将所拟作出的行政行为按照行政层级逐级报请最终批准的机关审查同意。
第二，从送达方式来看，经批准的行政行为由拟定机关对外发布和送达。
以书面形式作成的行政行为都应当送达行政相对人。就经批准的行政行为来说，它不是直接以批准机关名义对外作出，而是由拟定机关的名义对外作出。如果批准机关对拟定机关拟定的行政实施批准后，以自己名义迳行作出该行政行为，这对外界而言，只能感知到批准机关一个行为主体，而一般不能从行政行为内容上判断出拟定机关这个主体的存在。同时，送达的有关事宜也是由拟定机关具体完成的。
第三，从行为过程来看，经批准的行政行为是多阶段行政行为。
