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二、放松管制——作为现代政府治理方式的行政许可
从世界范围看，自20世纪尤其是二战以来，行政权力软化已经成为行政过程中引人注目的现象。[④]行政权力的软化，主要表现为政府在作出行政决定之前，学会了与受到不利影响的个人组织交换意见，就行政决定的具体内容进行妥协性的谈判。这种妥协性谈判的制度性平台是从司法程序中引入的听证程序。美国、日本、西班牙等都是在这个时期通过行政程序立法建立了行政听证制度。[⑤]行政许可作为政府管制社会的一种手段，正是软化政府行政权力的一种制度性安排。它要求政府在作出是否同意许可申请的过程中，学会妥协性行使行政许可权。在行政许可决定之前，政府应当尽可能地多听听利害关系人的意见；在行政许可决定作出之后，无论是否准许申请，应给出另人信服的理由。政府在行政许可过程中是以理服人还是以力服人，基本上可以作为判断其是否能够善治的标准。
正如美国著名的政治学家、行政学家彼得斯所说：“解除管制是否符合发展中国家和体制转换中国家需要目前尚不清楚。但可以肯定的是，在这些国家的政府中内部管制的色彩强烈。这些不仅抑制了创造力的发挥，而且在与人民打交道的过程中带来了很多的问题。”我国从1949年以来实施的计划经济体制和威权政治统制，把个人的自由收缩到了最低限度，窒息了是社会发展的活力，以至于国民经济到了几乎崩溃的边缘。改革开放以后，政府开始尝试恢复个人的自由，如公民种地的自由，结果是同样的人在同样的土地上产生出来截然不同的效果，这让人们深深感受到了自由的力量。基于市场经济和民主政治发展的需要，我们在社会的许多领域中仍然缺乏基本的自由，这就需要政府进一步放松对社会的管制。
作为预防性管制[⑥]基本方式的行政许可是我国政府治理社会的一种方式，正是试图回应社会发展所产生的对个人自由的需求。当然，放松管制并不意味着放弃管制，也就是说政府放松对社会的管制仍然是有一条必须恪守的底线，即确保社会稳定。将行政许可引入政府对社会治理的方式，“防止危险是行政许可最主要、最基本的功能。”[⑦]如果个人或者组织的行为完全无益社会，那么国家应当通过法律予以绝对禁止，并采用追惩性管制方式予以保障。然而个人或者组织的有些行为具有有益有害的双重效果，如果采用“洗澡水和婴儿”一并倒掉的方式并不能达到趋利避害的目的。行政许可的优点在于它通过事先理性地设置若干条件，并借助于这些条件抑制某些行为的危害性，达到倒掉洗澡水留住婴儿的效果。同时行政许可通过预设的条件可以激励个人或者组织从事有益于社会的活动，从而可以促进社会的全面发展。
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