3、行政机关应保证意思表示的真实、准确、全面
这是诚信原则善意真诚内涵的另一体现。行政机关掌握着国家行政权力,其职权行使承载着公民的合法性期待。对于行政机关作出的行为,相对人具有一种“善良”假定,存在一种天然信任,认为行政机关的行为是合法的、妥当的。此种信任对于推行政府政策,减少政策执行中的磨擦,提高执法效率具有重要意义。无视此种善意期待和信赖,将造成难以挽回的损失。保护公民的上述信赖除坚持依法行政外,还应该做到使相对人获得可靠的信息支持。为此,按照真诚的诚信要求,行政机关在作出管理行为时要做到以下两点:
首先,行政机关应保证意思表示的明确、真实,不能模棱两可,含糊其词。行政行为是行政机关的意思表示,是具体管理领域国家意志的体现,因此,行政机关在对行政法上的事件作出处理时,一定要做到意思表示的真实明确,以尽早确定行政法律关系的内容,稳定行政管理秩序。对此,主要国家的行政程序立法都有明确的规定。德国1997年联邦行政程序法第三十七条第一款规定:行政行为必须在内容上充分而确定;第四款规定,借助自动设备作出的书面行政行为,内容可采取摘要形式表示,只要行政行为所针对的人或涉及的人,通过列出的说明能够清楚认识(着重号为笔者所加)行政行为的内容。葡萄牙1996年行政程序法典第一百二十三条第二项规定:应以清楚、准确、完整的方式载明上款所要求具备的内容,以便使人能易于确定其意义、范围和行政行为的法律效果。韩国1996年行政程序法第五条规定:行政机关行使公权力之行政作用,其内容要具体明确。台湾地区2000年行政程序法第五条也规定,行政行为之内容应明确。上述规定都反映出一个共同的要求:行政机关应做到管理意志的真实明确。
其次,政府发布的各种信息,应该做到真实、全面和准确,避免出现模糊、片面以及错误的情况。基于权力、技术和人员等资源优势,行政机关掌握着大量公共信息,成为一个重要的信息来源。为了生产和生活的需要,相对人经常会向行政机关提出获取信息的要求,在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下,行政机关负有提供上述信息的义务。基于诚信原则的要求,行政机关在提供各种信息时,要保证信息的真实、全面和准确,否则将导致违反诚信原则的基本要求,引发公民对政府信誉的信任危机。
4、行政机关应恪守信用,保护相对人的正当信赖
这是恪守信用的诚信原则内涵对行政机关提出的一种具体要求。诚信原则的核心内容是行为主体要对自己的行为负责,对自己作出的承诺负责,而不能出尔反尔,自食其言。在行政管理领域,一个说话算数的政府就是一个负责的政府,一个失信于民的政府则是一个逃避责任的政府。前面已述,在行政法律关系中,相对人对政府本身怀有一种善良期待,该种期待具有多种含义,认为政府是诚实的,说话负责的,恪守信用的也是其中应有之义。正是此种信任的存在提高了政府政策推行的合法性含量,减少了行政管理中出现磨擦的几率,密切了行政机关与相对人之间的关系。保护相对人的正当期待,兑现向其作出的各种承诺,尽量维持已作出的行政行为的效力,不仅有利于保护相对人权益,对于政府也多有裨益。[29]
要求政府恪守信用、保护相对人正当信赖的立法规定已有很多。韩国1996年行政程序法第四条第二款规定,法令之解释或行政机关之惯例为国民普遍地接受后,除对公益或第三者的正当利益有明显危害之虑外,不得依新的解释或惯例溯及而为不利之处理。台湾地区2000年行政程序法第八条规定,行政行为,应以诚实信用之方法为之,并应保护人们正当合理之信赖。我国行政立法研究组提出的行政程序法试拟稿也有类似规定。[30]
就司法判例而言,台湾地区行政法院1986年(民国75年)判字第一六四四号认为:原告前担任被告机关保防室调查组组长时于年满六十岁之七十二年四月一日未被命令退休,依当时适用之上开法令,在法令之外貌上,并无显然明白之违法性存在,原告善意信赖之继续担任该组长职务截至七十三年十一月始奉令退休,并于同月六日离职于情于法似非无据。被告机关……竟以原告于年满六十岁之七十二年四月一日本即退休为由,将其退休生效日期,溯及原告届满命令退休(六十岁)之次月一日即七十二年四月一日,且核定退休等阶为六十岁退休当时之警佐一阶一级,年功俸三九0元,按诸公法上信赖保护原则,非无再予斟酌之必要。盖原告身为公务员,信赖被告机关而继续任职服务,其延续服务超过六十岁,并无恶意,必须予以保护。[31]
5、行政机关应及时行使行政职权,超过合理期限行使职权将构成违法
行政管理事关公共利益的维护,及时、高效是其必然要求,行政机关在履行职责过程中应力求避免出现拖沓、怠惰的行为。按照诚信原则善意真诚、公平合理内容的要求,行政机关在法定条件具备的情况下,应及时行使行政职权,以尽早实现行政管理秩序的稳定,保证社会生活关系的持续发展。落实上述要求,行政机关须在法定或合理期限内及时作出行政行为。超过一定期限实施管理活动将可能造成极不合理的结果,违背公平正义的一般要求,从而不能为法律所接受。
行政机关及时行使职权的诚信要求在行政法上的制度体现是公法上的权利失效,即行政机关的公法权利在一定期间内未行使,同样会导致该种权利的丧失,行政机关不能以公益为由再次行使之。权利失效制度在一些国家的行政程序立法中也有体现。如德国1997年联邦行政程序法第四十八条第四款规定:除法定情形外,行政机关获知撤销一违法行为的事实后,仅允许从得知时刻起一年内作出撤销决定。台湾地区2000年行政程序法第一百二十一条也规定:该法第一百十七条之撤销权,应自原处分机关或其上级机关知有撤销原因时起二年内为之。
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