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1． 立法规则还是政策说明？
在1987年的案例中，[30] FDA向玉米种植商建议了一项执法标准。玉米中不可避免地含有有害杂质aflatoxin，属于食品法所禁止的“搀假”(adulterated)物质。FDA的执法标准是，如果玉米中aflatoxin的含量低于20 ppm（亿分之二），**它将不予起诉。社区营养学院(CNI)认为这个浓度太高，因而起诉FDA的执法标准太宽。CNI起初试图说服最高法院要求FDA通过制规确定“容许水准”，但遭到拒绝。[31] 但在本案，哥伦比亚特区法院的多数意见判决，FDA的“起诉水准”(action level)本身必须通过制规程序。由于行政机构受到起诉水准的约束，因而这一水准构成了实体立法规则。当然，并不是所有的政策说明或指导性文件都有约束力；只有在行政机构本身给予有关规则以实体效力，法院才会判决行政机构受到约束。斯塔法官(J. Starr)的反对意见认为，决定程序问题的唯一标准是机构的承诺是否在以后对被调控者具有法律约束力。
在1988年的案例中，[32] 国会允许进口天然气，除非进口“不符合公共利益”。1984年以前，进口商具有举证负担证明进口天然气的需要与合理性。但在1984年，经济规制管理局在政策说明中倒置了举证负担：如果进口合同中包含可变动的价格和体积，那么进口将被假定符合公共利益；反对进口的当事人有义务证明进口不符合公共利益。第五巡回区法院驳回了国内天然气生产商的挑战，因为行政机构并没有把这项政策作为具有约束力的先例，而是通过个案决定反对者的论点。尽管当事人可以挑战没有约束力的政策说明，但行政机构没有必要完全忽视政策说明之存在。
一项文件究竟是立法规则还是政策说明，取决于几个因素。在1999年的案例中，[33] 法院考虑机构行为是否“施加了任何权利和义务”，或是否“确实允许行政机构及其决策者行使其裁量权”。这两个因素是相关的，因为如果行政机构没有自由裁量权，那么它将自动拒绝听取对文件的任何挑战，因而文件本身具有创造权利和义务的法律约束力。在同年的另一个案例中，[34] 法院考虑了3个因素：行政机构本身对其行为的认定、行为是否发表在《联邦行政记录》或《联邦行政规章》(Code of Federal Regulations)、行为对私人当事人或有关机构是否具有约束力。在此，最后这项标准最为重要。如果行政文件看上去有约束力或其适用方式表明它有约束力，那么法院就将认为它是实际上具备约束力的立法规则。在本案，EPA辩称指导性文件没有约束力，因为文件所规定的两种风险测试方法具有极大的灵活性，且在实际上也没有把它作为固定不变的规则来适用。然而，法院从文件的文字和适用中都看出，文件规定对当事人和对EPA本身都具有约束力。
在1999年的判例中，[35] OSHA试图把实施得相当成功的缅因州项目推广到全国。在一项“政策说明”指令中，OSHA宣布在全国范围内确定了12500个最危险的工作场所作为重点检查的对象。尽管这一计划的实施显然超出OSHA本身的能力，但OSHA期望“合作服从项目”(Cooperative Compliance Program)能像在缅因州那样使99%的参与者都选择胡萝卜，而不需要动用大棒。但遭到起诉后，哥伦比亚特区法院判决OSHA必须经过制规程序才能实施这一项目。这项指令规定，所有不参加CCP项目的工厂都将受到检查，因而其效果并不是宣布机构对未来的临时倾向，而是告知已经作出的决定。事实上，OSHA自己承认检查计划“没有为基层检查人员保留任何自由裁量选择的空间”。因此，尽管指令并没有直接施加在法律上可以实施的义务，它就和正式规章一样影响雇主的利益，因而它的性质是实体的而非程序的，而它在名义上是否具有法律约束力是无足轻重的。
最后，在2002年的判例中，[36] 《有毒物质控制法》(TSCA)禁止在不是“完全密闭的方式”生产、加工、运输和使用PCB(polychlorinated biphenyls)，除非EPA认定这类活动不会“对健康或环境造成不合理的伤害风险”。EPA根据这项立法制定了两项规章，以规定PCB残留物的清理和PCB大块产品的处理，并通过“PCB风险评估审查的指导性文件”以帮助这些规章的适用。每一项规章都规定，当事人可以向EPA提出申请，使用规定以外的方法来检测、清除或处理PCB废品。如果这种方法不会“对健康或环境造成不合理的伤害风险”，那么EPA就将批准申请。问题是规章并没有告诉申请人如何进行必要的风险评估。指导性文件填补了这一空白。它不仅为风险评估的技术提供了一个概述，而且规定选择规定以外方法的当事人可以选用两种风险评估办法。通用电器公司宣称指导性文件是一项立法规则(legislative rule)，但没有经过通告和评议，因而构成了程序违法。EPA则辩称文件只是一个“政策说明”(statement of policy)，只需要公布就可以了。哥伦比亚特区法院判决指导性文件确实构成了立法规则，因而必须经过通告与评议步骤。
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