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三、 执法：使秩序从静态设计转化成动态建构
行政执法的目的既在于保护人权，保护行政相对人的权利和自由，同时也在于维护秩序，维护人们生产、生活和从事与生产、生活有关的各种活动所必须的秩序。人权和秩序是相互联系、相互统一的。一方面，人权的实现要求秩序保障：在社会生活中，没有秩序，人的权利和自由随时有被侵犯的危险，人们将失去预期，失去安全感，一切都可能发生，个人无法控制，人们将不得不在担心和恐惧中生活。另一方面，秩序也依赖于人权而存在，离开了人的权利和自由，秩序将失去任何意义，无论是立法设计的秩序，还是执法维持、建构的秩序，其宗旨都在于保护和发展人权，保护和发展国民的权利和自由。
当然，人权和秩序尽管在基本关系和整体上是相互联系、相互统一的，但在一定时间、一定场合也会发生局部相互冲突的情形。例如，人们如果过分强调个人权利与自由，不顾及他人的权利与自由，社会公共秩序就可能受到负面影响或被破坏；人们如果过分强调秩序，个人权利与自由就可能被忽视，特别是某些行政主体及其行政执法人员，有时会为秩序而秩序，因各种理由（如应付检查、保证领导安全、争创先进等）搞形式主义，而不惜牺牲行政相对人的权利和自由。由此可见，人权和秩序的统一不是绝对的，无条件的，不通过人们的主动协调而可以自然而然实现的。因此，立法和执法，特别是执法，作为行政关系主导者的行政执法机关和执法人员，应主动地把握和协调好二者的关系，使二者保持平衡和统一。关于执法与相对人权利的关系，我们在前面已进行了专门讨论，这里我们主要探讨执法与秩序的关系，执法在维护秩序，使秩序从静态设计转化成动态建构方面的功能和作用。当然，我们在讨论秩序时，不能不同时涉及到权利，因为秩序的最终目的是权利。
（一）执法行为与秩序
执法对秩序的建构和维护首先是通过执法行为直接实现的。执法行为是多种多样的，如人们最常见的审批、许可行为、规划行为、监督检查行为、行政处罚行为、行政强制行为（包括即时强制和强制执行）等[④]。不论是社会生活秩序，还是经济与市场秩序，没有行政执法行为的保障，都可能陷入混乱无序的状态。在这种社会秩序状态下，人们将难以正常地生产、工作、生活和进行社会交往。
行政执法行为对秩序的作用其一是建构，其二是维护。秩序建构主要是通过审批、许可行为、规划行为、征收行为、给付行为等实现的。审批、许可通过对市场准入、相对人从事一定职业、行业的资格、资质以及与人们生产、生活紧密相关的设备、设施、产品、物品的质量的审查，发放许可证，确立一定的市场秩序和社会交往秩序；规划通过对自然资源开发利用、公共资源配置、城市和乡镇建设、环境和生态保护等予以科学设计和统一规划，确立不同利益群体在这些领域相互关系以及人与自然关系的秩序；征收、给付行为通过对社会财富的分配和再分配，确立社会“公共物品”提供的秩序和社会保障、社会救济领域的秩序。
秩序维护主要是通过监督检查行为、行政处罚行为、行政强制行为（包括即时强制和强制执行）等实现的。监督检查对秩序的维护作用体现在三个方面：一是督促和鞭策，使相应领域的所有相对人感觉到秩序的约束，促使其自觉将其行为纳入秩序的范畴；二是发现违反秩序的行为，及时加以纠正和处理，防止其恶化和蔓延；三是发现秩序本身的缺陷和漏洞，及时加以完善、修补或对某种秩序加以重构，防止形成“恶序”，即侵害人民利益和不利于社会经济发展的秩序。行政处罚对秩序的维护作用则主要表现在两个方面：一是对特定相对人特定违反秩序行为予以制裁、处理，使被损害的特定秩序得到恢复，并使被处罚人获得教训，不致重犯；二是对一般相对人的警示、教育作用，特别是对有同样或类似违反秩序行为倾向的相对人，行政处罚能对之产生一定的震慑作用，使之抑制自己的行为，避免重蹈他人被处罚的覆辙，从而实现维护和保障秩序的目的。行政强制对秩序的维护作用主要表现在三个方面：一是直接采取措施，及时纠正违反秩序的行为（之后再实施行政处罚或不再实施行政处罚）；二是在可能出现违反秩序的情形或状态之前采取措施，防止违反秩序的情形或状态实际发生；三是在行政处罚或行政机关实施其他行政处理行为之后，行政相对人不履行行政处罚或行政处理行为为之确定的义务，行政机关对之采取行政强制执行措施，保障行政行为构建的行政秩序得以实现。
（二）执法体制、执法方式、执法程序与秩序
如前所述，行政执法行为具有构建、维护和保障秩序的重要作用。但是，执法行为对秩序作用的实际发挥乃是取决于执法体制、执法方式和执法程序的优劣：好的（民主的、科学的、文明的）执法体制、执法方式和执法程序可以促进执法行为积极作用的发挥，从而有利于构建、维护和保障秩序；不好的（计划经济时代形成的高度集权的、漠视相对人权益的，乃至野蛮的）执法方式、执法体制和执法程序可能妨碍执法行为积极作用的发挥，对秩序产生消极的影响。当然，有时在高度集权的执法体制下，运用野蛮的执法方式，漠视相对人权益的简单快捷的执法程序实施的执法行为也可能构建、维护和保障某种有条不紊的“秩序”。但是，这种“秩序”是以牺牲相对人人权，牺牲相对人积极性、创造性，牺牲社会、经济发展的活力和效率为代价的，从而这种“秩序”只能是暂时性的，最终将因相对人的不满和怨气爆发而终结，使社会经济秩序重新陷入混乱。
执法体制对秩序的影响虽然不是直接的，但却是重大的和根本性的。就目前在许多领域实行的多头执法体制而言，对经济管理秩序、市场秩序和社会秩序的消极影响即是显而易见的。一个企业，一天之内可能要接待七、八个行政执法部门（如工商、技监、税务、环境、卫生、城建、劳动、市容等）的监督检查，接待往往还要求企业负责人出面。负责人要应付这么多执法检查，要牵扯他（她）多少时间、精力？相对人一个违法行为，有时可能面临好几个执法部门的查处、处罚（所谓“几个戴大盖帽的追一个戴草帽的”），行政机关和行政相对人均要耗费多少成本？至于相对人要申请行政机关许可办一个企业或做一件需经审批的什么事，更是要跑几个，甚至几十个衙门，求爷爷，告奶奶，有时一年半载还办不下来。这种体制能保证什么秩序，社会经济生活岂能不乱。正是基于这种乱象，这几年国务院一直将治理和整顿经济秩序作为一项重大任务在抓。在治理和整顿经济秩序中，改革执法体制即是其中非常重要的一环。为此，全国各地陆续推出了许多改革措施，如联合执法、综合执法、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“政府超市”等。联合执法指几个执法部门联合组织执法机构，统一对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚行为；综合执法指经有权机关批准，根据统一、精简、效能的原则，由一个执法部门以该部门的名义统一行使几个执法部门的执法职权（主要是行政处罚权）；“一个窗口对外”指行政机关办理审批、许可事项，一项审批、许可无论需要几个内设机构审查，均只由一个机构统一与相对人打交道，均由其受理审批、许可申请，由其送达审批、许可决定；“一站式服务”是指一项审批、许可事项需要几个行政机关办理的，只由其中一个机关受理，由该机关转告有关机关分别提出意见后统一办理；“政府超市”指政府将具有相应审批、许可权的有关行政机关集中在一个政府大厅内，统一、集中办理相应审批、许可事项。
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