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我们现在认识到，政府必须依法办事，而不能依靠不那么确定的政策。这是一个进步。但是，依法行政的实现不是依靠制度的力量保障，而是着重于通过现有的政治动员手段来推动。这是一个局限。
三
建立依法行政的有效机制从而在制度上保障依法行政的推进，当然是一个复杂而艰巨的过程，其中包括政治体制的深层变革和公民社会的培育。但是，一套独立的司法系统是必不可少的。这不仅仅是因为法治发达国家的经验向我们昭示了这种可能，更是因为解决我国社会自身的矛盾所需要的。
谈论如何推进依法行政，必须从讨论如何解决“有法不依”开始。理论上和形式上，我们并不缺乏监督机制，从人大监督和政协的民主监督、司法监督、行政系统内的层级监督、专门监督直到社会监督，可谓应有尽有。但为什么这些监督机制都不那么有效？ 根本原因就在于“一级管一级”的国家治理体制。前述的所有监督机制都被编织进这种金字塔形的治理体制之中，无一例外。而上级对下级的监督有信息和成本的问题，尤其是当直接上级与下级利益勾连时，更无从指望。所以，必须从现有的“一级管一级”的金字塔之外构建一个相当独立的监督系统和监督机制。这个系统首推法院，这个监督机制首推司法审查。
为什么要单独强调法院？因为司法程序已经形成了一种相当稳定的模式。一旦行政违法，利害关系人总会发动诉讼寻求救济，从而把问题摆到桌面上，这比监督机关依职权自觉干预更能发现问题。法院依据法律判案，既没有行政机关那么复杂的任务，也不像行政机关那样主动出击，不大会“惹是生非”。在许多国家，司法是三权中最弱的一个部门，却被认为是最不危险的一个部门。在中国，从推进政治改革的观点来说，司法改革是风险最小的政治改革，却可能是收益巨大的一个改革。当然，司法可能腐败，但是如果司法缺乏独立和中立，只能带来更多的腐败。由于司法独立没有保障，本来是解决纠纷的机关却成了累积纠纷的机关，本来是平息民怨的机关却成了增加民怨的机关。
制度化解决机制失灵的结果是大量的上访、信访。在当前情况下，各级领导亲自过问和处理几个上访、信访，不管是对于解决实际困难，还是维持公众对政府的信心，都非常必要。但是，各级领导大量过问具体案件，毕竟是不可能也是不正常的，甚至与建设法治国家的目标是根本冲突的。决策者对此应当有清醒的认识，着力于建立行之有效的制度，通过制度去监督行政行为、去推进依法行政，而不是忙于做“包青天”。一套有效的司法审查制度如果得以建立，我们的政府人员在行使权力时也能感觉到“法官在你肩上”的沉甸甸的分量，这比领导作几个“严肃处理，以儆效尤”的批示要有效多了。依法行政的事业也将获得生生不息的推动力。
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