该书第一版出版后，立即引起了学术界和司法界的关注。在一片赞扬声中，有一位著名教授批评该书作者对待司法审查“态度消极”，说它整个基调就是行政人员“如何避免司法审查”。在后来的版本中，编写者非常强调司法审查在促进“良好行政”中的作用。例如，“司法审查以及司法审查所依据的行政法原则，是促进良好行政的重要部分”；“法官确保行政机关在做出影响他人利益的决定时，能够公正地对待当事人”；“没有什么捷径能够逃避法院的监督，避免司法审查最好的办法就是遵循良好行政的那些原则”。 这种姿态我们在阅读小册子的时候也能够处处感受到。
在英国这样一个“自发”的、渐进的法治国家里，当然不需要由英国政府搞一个半是宣言、半是规范的《依法行政实施纲要》。除了立法（例如《人权法》、《信息公开法》），对行政行为的规范、甚至法律自身的发展在很大程度上是通过司法判决来实现的。从点滴而绵延的判决中，我们可以听到法治的脚步声。这份英国版的“依法行政实施纲要”，当然没有任何法律效力，它仅仅是告诉政府人员法院在司法审查中所确立的规则。如果说英国的法官在推进法治、保护人权中起到巨大的作用，那么英国政府法制局编写《法官在你肩上》，则说明了行政部门对司法审查的悦服和对司法权威的尊重。
二
国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，是我国行政法治进程中一份历史性的文献。其用心良苦，其意义非凡，无需赘言。 但是，它也反映了我国现阶段政府主导型的社会中，利用现有的政治动员力量推进依法行政所面临的局限。
《依法行政实施纲要》描绘了我国未来建设法治政府的蓝图，并对地方各级政府和部门提出了行动的要求。在8800字的篇幅里，出现66个“要” 、45个“应该”、11个“必须”，相当于每讲70字就有一个“要（应该、必须）”。这些内容不是国务院向人民阐述自己的行动计划，也不像我们手头的司法审查指南那样阐述法院所确立的行政法原则，而是最高行政当局居高临下的要求。应当说，其中许多要求在理念上是非常先进的，与现有法律规定相比是有突破的。这一点显示了在政府主导型的法治建构中，国务院对自己在其中的主导角色充满信心。
《纲要》的法律地位是什么呢？《
国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》称其为“政策文件”。很遗憾，作为一份政策文件，它的法律效力是不明朗的。从《纲要》的内容来看，它有一定的规范性，特别是“依法行政的基本要求”部分；从它的措辞以及相关的《通知》来看，它也是必须“贯彻执行”的。因而，《纲要》似乎不能仅仅作为一份宣言来对待，而是有一定的法律约束力。但是，许多人认为它没有法律效力，甚至说“根本没有法律效力”。很难说这种观点就是错的。尤其当某个行政机关违背了《纲要》的规定，当事人拿着《纲要》找法院，要求撤销行政机关的决定，还要赔偿，法院恐怕很难以此为据做出判决。也许，《纲要》的制定者不太在意“法律效力”这个带有理论性的问题（至少不是有意识地把它当成一个“问题”），他所关注的是“下面”在实际操作中的“层层落实”。
那么，《实施纲要》是如何落实的，或者说依法行政是如何推进的？国务院的《通知》作了明确部署，包括认真学习、大力宣传，层层制定具体办法，最后还要监督检查。《通知》特别要求地方各级人民政府和各部门的主要负责同志“切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任” ，“一级抓一级，逐级抓落实”。归根到底，这是一种依靠组织和宣传手段建立起来的政治动员，而不是制度化的保障。这种动员手段曾经相当有效，可是它的效用正在减弱。尤其是当《通知》把地方政府和部门的负责人作为依法行政“第一责任人”，更暴露了我们在推动依法行政机制上的局限。“第一责任人”的说法，既给他们施加了政治压力，也对他们寄予了殷切期望。但如果说依法行政首先是“治官”、“治权”，那么，首先的首先是不是治这些“第一责任人”？这就有点难办；即使要求一级抓一级，是否能够逐级抓落实仍不那么好说。
