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权力的控制方式很多，有集权与分权的权力控制方式。任何非专制的权力控制方式都不能离开法律的作用。权力的必要集中是重要的。没有一定的集权，各分散的权力就可能摆脱控制或者不受控制而滥用。权力过度分散，高层次权力就难以对低层次权力进行控制。权力的适当分散同样是重要的。没有一定的分权，权力就可能因为过渡集中而导致专制，使各个专制的权力不受约束，社会就会蒙受重大的损失。孟德斯鸠认为，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了。”（16）“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。”（17）“如果同一个人或……同一个机关行使这三种权力……则一切便都完了。”（18）权力的机构应当是必要的集权与适当的分权的有机结合。然而在权力的社会实践中，常常出现的是两个极端。一是过度强调集中，形成专制集权；二是过度强调分散，出现无政府主义。如何保障权力的适度集中与分散，就必须依靠法律的作用和力量。
三、依法治国的理论基础之三：法治优越论
（一）法治优越论的历史发展
法治优于人治，是人类历史的经验教训的总结。在古希腊，柏拉图早年曾主张由哲学家做国王，或者将国王培养成哲学家的哲学家统治（19）。经过人生的世事变换，他修正了自己的观点，转而认为在无“哲学王统治”的情况下，法治便是最好的。他看到了法律的局限，“因为人和人，行为和行为，事和事千差万别，我敢说，在人类生活中没有任何东西是静止不动的，这就注定不可能用什么高明的知识，打算颁布一项简单的法规去永远处理每一件事情”（20）。但他很早就认为，“人能受同等之管束。而得享真正之平等也……国家之所以必有法律者即以此。盖法律者国家所赖之以维持”（21）。后来，他把采用法律的政府（法治）“作为第二种最佳的选择，这是完全正确的好政府，当你无法建立第一种或我们刚才所谈论的政府的时候”（22）。进而认为“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福”（23）。亚里士多德通过对１５０个城邦国家进行比对研究后，认为，共和政体是最为理想的政体。其之所以最为理想，就因为它实行的是法治，而不是一人之治。因为法律是一种完全没有感情的中道的权衡。他说，“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是全没有感情的；人类的本性（灵魂）便谁都难免有感情。”（24）他认为，“让一个人来统治，这就在政治中混入了兽性的因素。”（25）“法律是最优良的统治者。”（26）
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