三、我国政府信息公开立法的模式选择及应确立的主要制度
　　1．信息公开立法的模式选择
　　制定信息公开法，规制政府信息公开活动，这是世界上许多国家通行的做法。然而由于各国国情和历史传统不同，各国制定信息公开法时又表现出了各自的一些特色。把这些特色加以归纳、总结，笔者将其概括为三种立法模式：
　　（1）分散式立法模式。分散式立法，是指政府信息公开的有关条款分散规定于一些单行法当中。待时机和条件成熟，再制定单独的信息公开法典。这种模式以英国为代表。英国在制定信息公开法之前，公民获取政府有关信息的权利主要分散在一些单行法当中。如，1984年英国国会通过的《数据保护法案》赋予公众通过计算机查阅个人信息的权利；同年通过的《地方政府法》给予了公众更多的获知地方议会的会议、报告和文件的权利；1987年《个人资料获得法案》赋予了公众获知本人的社会保障、房产、学业等信息的权利；1988年通过的《医疗报告获得法案》赋予了公众查阅自己医疗信息，查阅医师出具的诊疗报告和相关医疗保险信息的权利；同年通过的《环境和安全信息法案》规定，当有机构或组织违反环境保护和安全的法令时，公众有获知相关信息和处理措施的权利；1990年《健康数据获得法案》获得通过，本法案赋予公众查阅自己医疗信息的权利；1993年《环境信息规章》生效，规定公众有获知自己生活的周边环境信息的权利……但通过上述单行法的规定赋予公众的信息获取权，并未满足公众的需求。一方面，这些规定可操作性差，有关政府机关可以轻易地规避法律规定的义务；另一方面，这些单行法赋予公众的权利数量有限。这样，进入九十年代后期，制定统一的信息公开法的呼声越来越高。在舆论的压力下，英国议会最终于2000年11月底通过了《信息公开法》。
　　（2）地方先行立法模式。该模式是指在国家信息公开立法存在“空白”的情况下，由地方立法机关在其立法权限范围内先制定低位阶的法律规范，来规制本地方的政府信息公开活动。待国家制定了统一的信息公开法时，地方政府信息公开以国家立法为活动准则。该模式以日本为代表。日本国会在1999年5月7日通过信息公开法之前，日本国所有47个都道府县都通过了自己的信息公开条例。最早的一个县是神奈川县，它在1982年10月就颁布了自己的信息公开条例。最晚的一个县是奈良县，它到1996年才颁布。地方信息公开条例的颁布使得基层群众和组织能够依据该条例的规定获取地方政府的一些信息，并得以对地方政府活动进行监督。但由于条例的位阶低，且各县的规定又很不一致，普遍存在操作性差等问题，条例事实上并未真正构成对地方政府的压力。在基层群众和组织的呼吁下，日本最终制定了信息公开法。不过，地方先行立法为日本国会制定国家层面上的信息公开法积累了经验。因此，同地方信息公开条例相比，信息公开法在立法质量上有了很大提高。
　　（3）集中专门立法模式。该模式是指由一个国家的最高立法机关统一制定效力及于全国的信息公开法律，对政府信息公开的原则、范围、公开形式、法律责任以及公众获取信息的权利、方式、救济渠道等统一做出规定的立法模式。这种模式以美国为代表，并为其他国家所效仿。美国国会于1966年制定了《情报自由法》，在该法出台之前，有关政府信息公开的规定存在于1946年的《联邦行政程序法》第3节中。该法规定公众有得到政府信息的权利，要求政府把各行政机关的机构设置、运转方式、工作程序规则以及行政机关制定的规章和规范性文件及其他解释性文件等信息在《联邦登记》上公布。但该法同时规定为了公共利益或其他正当理由，可以拒绝公众公开信息的请求。公共利益和正当理由一样，是一个模糊而含义广泛的概念。实践中，行政机关经常以“公共利益”或“正当理由”为借口，拒绝向公众提供有关政府信息，致使公众利益受损。针对这种情况，美国国会从1955年起，多次举行听证会，论证制定信息公开法的必要性。在多种力量的推动下，美国制定了《情报自由法》。这里面值得注意的是，集中专门立法并非只制定《信息公开法》一部法律。事实上，美国除了《情报自由法》之外，还有《联邦咨询委员会法》、《隐私权法》、《阳光中的政府法》以及《电子情报自由法》等，这些都属于信息公开方面的法律。

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