国有控股公司的特殊立法问题研究-法搜-中国法律信息搜索网

　　在我国国资管理体制改革所确立的“国家（通过政府）-- 国有控股公司----国有企业”三个层级的授权经营新体制中，第一个层次是代表国家作为授权方的国务院或各级地方政府，实践中先由国家一级或各级地方政府的财政（国有资产管理）部门具体操作，行使政府出资人职能，该层次也是国有资本的政府监管层。按照分级管理的原则，这一层次出资人行使职能的组织形式在各地的做法不同，主要有政府财政部门、隶属于政府的国资管理委员会或该委员会的办事机构、国有资本营运决策会议等，也有由仍保留的国资管理局行使出资人职能，可见因缺乏法定的授权方而使其处于不确定状态，需要立法明确作为授权方并行使出资人职能的具体政府部门。第二个层次是作为被授权方和国有资本营运机构的国有控股公司，具有国有资本投资主体的资格，它在目前主要采用国有独资的有限责任公司形式，即国家是国有控股公司唯一的出资人，在政府对国资管理关系完全理顺之前，被授权的体制内国有大中型企业基本和将改制为这种公司形式，这主要基于其国资的单纯性可适应国家宏观管理的需要和改制成本较低的考虑。但它应该只是一种过渡性选择，因为国有独资存在不易扩大母公司自身资本营运能力、不易组成有效公司治理结构及难以适应竞争机制等诸多方面的缺陷。在国资运营机构今后的发展中，此类独资母公司只适宜于极少数涉及国家安全的行业、自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业采用。条件成熟时，控股母公司应引进多元投资主体，使国有资本发挥辐射功能而带动其他主体和民间资本对相关产业的投入。第三个层次是国有控股母公司直接投资或者由各级人民政府划转母公司直接管理并取得控制权的各类经营性企业，包括国有全资、控股及参股公司和未改制的体制内国企。
　　㈡国有控股公司应是依特别法活动的法定企业
　　由于国有资本天生不存在人格化主体的特点，对国资无论进行何种形式的管理与经营均需建立委托代理关系，但计划体制下政府以行政隶属关系直接管理国企行使的是不平等的行政代理职能，它不能以产权代表身份进入企业，这样既造成了国企的所有者缺位，也造成了政企不分、产权不清等种种弊端。三个层级的国资运营体系可以改变这种状况，由政府或政府授权的部门审批作为国资运营机构的国有控股公司的章程，并通过授权经营协议确定其保值增值责任，使其成为传统体制中政府经济管理部门的替代组织，政府与一般拥有国有资本的第三层次的企业不再具有产权关系，而国有控股公司以国有资本出资人身份代行国家所有者职能，以授权范围内享有法人财产权的国资去投资设立（改制中主要通过行政的资产划转而组建）全资、控股及参股子公司，政府的社会经济管理职能因此与国有资产所有者职能分开，国有控股公司与其出资的企业之间也形成了投资与被投资的平等产权关系，它可以按产权比例控制所投资企业。国有控股公司作为不承担行政职能的国有资本出资人的资格需要法律来赋予，即它是个需要依依特别法进行经济活动的法定企业，但目前的状况并非如此，这与国有控股公司法律地位的特殊性及需承担的特殊职能是不相符的。