立法性规则和解释性规则的区别[译文]
宋华琳
【关键词】规则 立法性规则 解释性规则 行政程序法
【全文】
立法性规则和解释性规则的区别
Richard J.Pierce,Jr. **著
宋 华 琳 译***
（初 译 稿）
目 次
导 论
Ⅰ区分立法性规则和解释性规则的作用
Ⅱ华盛顿特区巡回法院1993年的意见
Ⅲ华盛顿特区巡回法院1997年的意见
Ⅳ解释性规则能修正解释性规则
结 论
作者补记
导 论
当国会于1946年颁布《行政程序法》（APA） 时，对不同种类的行政机关规则作了区分。最重要的是立法性规则和解释性规则的区分。大多数情况下，一个机关只有使用了行政程序法第553条规定的通告评论程序，才能颁布立法性规则。 相反的，行政机关能在任何时候颁布解释性规则，而不需经过通告评论程序。 五十多年来，法院和评论者都在努力确定和适用适宜的区分立法性规则和解释性规则的标准。但结果并不令人愉悦。法院提到两类规则的区别时，常用“模糊”（fuzzy） 、“空洞”(tenuous) 、“暧昧不明的”(blurred) 、“令人困惑的”（baffling） 以及“雾霭环绕”（enshrouded in considerable smog） 等词语。最高法官和下级法院的法官们围绕适宜的区分标准以及个案中的适用，存在持续的分歧。今天巡回法院在适用多种不一致的考查标准， 在1994年到1995年间两个案例中，最高法院对立法性规则和解释性规则的区别，都以五比四的票数各执一辞。
本文的目的在于说明此领域的判例，是以大量的不必要的混淆和不连贯为表征。更确切的，我相信华盛顿特区法院1993年出具的一份意见作了出色的工作，界定了区分立法性规则和解释性规则的所有重要标准。 这样，法院只需要适用此意见确立的标准就可以了，能够显著减少表征此重要法律领域的蔓生的混淆和不连贯。之后的几年里，看上去华盛顿特区巡回法院1993年的司法意见似乎带来了社会收益。它为案例书 、入门书 以及论著 所赞颂，为华盛顿特区巡回法院 以及其他6个巡回法院 所遵循。但在1997年，华盛顿特区巡回法院放弃了它1993年适用的标准，而更倾向于与之不一致的新标准。 我认为法院只需采纳并适用华盛顿特区巡回法院1993年宣告的标准，放弃1997年意见中采纳的标准，就能提高此领域决策的质量、透明度和一贯性。
在第一部分中，我描述了将一个规则界定为立法性的或解释性的重要作用。第二部分中，我描述了1993年华盛顿特区巡回法院司法意见中宣告的，用以区分立法性规则和解释性规则的一系列标准，以及后继数个说明这些标准并解释其适用的司法意见。在第三部分中，我描述了1997年华盛顿特区巡回法院的司法意见，意见中法院改变了它已于1993年采纳的标准。在第四部分中，我对1997年意见提出了批评，并支持回归1993年宣告的标准的论断。
Ⅰ区分立法性规则和解释性规则的作用
行政程序法实际上并没有提到什么叫“立法性规则”（legislative rule）。它提到的是“规则” （rules），要求规则应通过“规则制定” （rulemaking）来颁布，界定了“规则制定” 的适用程序，并规定包括“解释性规则” （interpretative rules）在内的几类规则，可免于规则制定程序的要求。法院和评论者常常将那些需遵从规则制定程序的规则称为“立法性规则”，因为它们同制定法（statutes）有同样的效果。
立法性规则和解释性规则的重要区别之一是程序性的。除非再有其他的例外，一个有效的立法性规则只有适用行政程序法的规则制定程序，才能获得通过。 如果行政机关尝试不遵从规则制定程序来颁布立法性规则，此规则结果有时被称为一个“虚假规则” （spurious rule）。它不能具备任何类型规则的效力。相反的，行政机关可颁布一个解释性规则，而不需遵从任何程序。
行政程序法规定了分三步的规则制定程序。 行政机关必须就拟议的规则制定颁布公告。说明拟议颁布规则的内容。然后行政机关必须对有利害关系的公众就拟议规则的评论予以关切、收集并加以考量。最后，最终规则必须颁布，并附有对规则基础和目的的陈述。
行政程序法的规则制定程序有许多益处。 它使得行政机关能更好的理解拟议规则在不同情况下的潜在效果，使得行政机关得以考虑更有效实现行政目标或带来更少不利效果的替代规则，从而提高规则的质量。第二，通过向所有可能受影响的公众提供机会，使得他们有可能参与将支配他们行为或保护他们利益规则的形塑过程，提高了公正度。最后，通过让总统和国会成员有更好的机会影响行政机关颁布的规则，提高了规则政治上的可接受性。
然而，规则制定程序的益处，伴着高昂的成本。法院对规则制定过程的要素适用扩张解释，其结果使得规则制定漫长且代价高昂。 为了将法院因“任意和反复无常”（arbitrary and capricious）否决规则的风险降到最低，行政机关在对规则的基础和目的的陈述中，对于为何制定该规则的原因，为何拒绝吸纳来自各方面的对规则的批评，为何拒绝评论中提出的替代规则，都必须给出详尽的说明。 对于一个有争议的规则而言，其背后是复杂和不确定的关系，有争议的价值判断，导致决策程序漫长艰难。
