南京国民政府以孙中山五权理论为基础，建立五权体制。1928年10月3日，南京国民政府先后制订、公布《训政纲领》和《中华人民共和国政府组织法》。依据这两项法律，国民政府下设五院：行政院，立法院，司法院，考试院，监察院。其中，考试院为国家最高考试机关，主持公务员及专业技术人员的资格考试权。1929年12月，考试院成立。其后，有关各类人员的资格考试就在积极的筹备过程中。但对于律师考试权，却产生体制上的重大周折。
首先是考试权的行使。考试院作为国家最高考试机关，应独立行使考试权。考试院主持各类考试，包括专门职业与技术人员的资格考试。依据《考试法》及《考试法施行细则》，律师考试明确纳入考试院所主管的各项考试之中。但实际上，律师考试的主管部门，仍然沿袭北洋政府之旧，继续归司法行政部门。就立法而言，《考试法》及《考试法施行细则》，对律师考试作了具体规定，《律师章程》同样也对律师考试加以规定。而此两项法律、法规在效力上属于不同层次。就主管部门而言，考试院在名义上独立行使各项考试权，不受其他部门，尤其不受行政部门干预；而司法行政部门却径自行使律师考试权。在法律规定及主管部门两方面，均程度不同地存在冲突。台湾学者任拓书评价这一阶段律师考试制度“有违于五权分立之精神”。之所以存在这种冲突，原因主要是南京国民政府成立之前，北洋政府时期，对于律师考试，历来由司法行政部门主管。《律师章程》即由北洋政府司法部于1927年7月23日制订、公布。根据该章程，无论是律师考试，还是对律师的甄拔，都由司法部主管。南京国民政府成立之后，虽然名义上实行五权制度，也具体成立了五院，但在律师考试方面，仍然保持北洋政府时期的惯例，而未作实际变动。
律师考试大权旁落，考试院在职责上受到多方指责。1934年11月，考试院举行第一届全国考铨会议。会议认为：考试院为国家职掌考试权的唯一机关，对于包括专门职业及技术人员考试在内的所有考试行使权力。为理顺关系，符合五权精神，必须尽快收回各类考试权，尤其是关于专门职业及技术人员的考试。会议通过决议：各种专门职业及技术人员的资格考试，一律由考试院主持；对于考试及格者有考试院统一颁发证书，然后再由各主管机关分别登记、执业。就律师考试而言，对于律师资格考试，由考试院主持；对于通过考试者，发给及格证书，再由司法行政部登记入册，履行相应的执业手续。然而，大会决议形成后，却石沉大海，未见下文。抗日战争爆发后，国民政府西迁重庆。1940年3月，考试院再次提出收回对专门职业及技术人员的考试权，并制订《专门职业或技术人员检选条例草案》。其中特别强调由考试院全权行使对专门职业及技术人员的考试权。其第三条规定：“专门职业或技术人员考试之分类及应试科目，由考试院定之。”第七条规定：“检选及格者，由考试院发给及格证书，并册送主管机关登记。”但此项草案，送到立法院后，仍无结果。对此，考试院大为不满。1940年底，考试院考选委员会拟具报告，称：“依国父所昭示、中央所决议，法律所赋予之考试，应为公职候选人、任命人员与依法尖领证书之专门职业或技术人员三种。顾十年以来，所经营筹划、初具规模者，仅任命人员之考试一种。”考选委员会还称：专门职业或技术人员考试，其于人民之生命、财产以及农工、矿业之进步，所关至巨。本会迭经筹划，尚未实施，现已无可再缓。正是在这种情形下，由考试院推动的有关律师考试制度才缓慢起步，伴随着《
律师法》的实施，制订了相应的法规。
