不仅院这一级有大量行政工作，而且在业务庭这一级也有不少具有行政性质的工作。法定的，例如，案件的分配、合议庭的组成、审判长的指定，这些工作至少在我们调查的基层法院中基本都是由庭长、副庭长操作落实的，而不是由院长操持的。此外上一节提到的法院的行政事务，由于往往并且必须“落实到人头”，也因此给各业务庭增加了许多行政管理工作。
正是中国法院内部有如此之多的行政性事务，使得该系统从内部就有一种对行政制度的需求，设置众多的院长、副院长、庭长、副庭长成为一种处理行政事务的必要。
但是在此必须小心的是，各级法院及其内部的业务庭有这种行政管理的制度需求，乃至为满足这一需求而相应设立了行政管理制度，并不必定导致中国法院系统目前具有的那种强烈的行政官僚化色彩。如同我在前面提到的，各国的法院系统，例如美国法院系统内部，也同样有法院行政管理的工作，尽管少很多，但是美国法院并不具有强烈的行政色彩。甚至从理论上看，行政管理性事务多也未必一定导致机构的行政色彩增加。相反，历史表明，西方国家的权力分立宪政制度恰恰是在近代以来国家管理行政事务急剧增多的历史背景下产生的。正是在事务增加的情况下，产生了劳动的分工，产生了为解决不同类型问题的专门职能部门，这种分工不仅提高了效率，而且促成了各个职能部门自身的运作逻辑形成。
如果从这一角度来考察中国的法院，可以发现，中国法院行政化的问题出在法院系统内部的这两套分别用来处理两类不同问题的制度，即为履行国家赋予的审判职能的审判制度和从规范上看应是为保证和支持法院审判职能之实现所不可缺少的法院内部行政管理制度，在实践中发生了职能的交错和混合，没有实现制度设置的或我们今天所欲求的那种分工。应当说，这两套制度的设置都具有其自身合理性，但就法院在社会中的基本职能而言，其内部行政管理制度从制度逻辑上看应当是为了支撑法院实现其审判职能的，并因此应当是辅助性的。但是，这两套制度既然附着于同一机构中，在一个相互交叉的制度空间中运作，那么其逻辑就有可能混淆；事实上，我们在基层法院的调查发现，这两套体制经常被完全混同，甚至其主次位置在相当大程度上已经被颠倒过来了。法院组织法所规定的审判制度溶入了法院内部的行政管理体制，变成法院行政管理制度的一个有机部分。因此，法院的行政管理体制在法院履行其审判职能中起了相当大的作用，其中有积极的但更多的也许是消极的作用具体的评价则往往取决于观察者和读者的视角和立场。并且，在这一制度变形的过程中，实际上形成了一系列尽管是非正式的、然而实际上很有影响的审判体制，并造成正式的审判体制的制度变形和功能失效。
三、司法过程中实际体现的行政化审判制度
要发现这种实际起作用但又是非正式的审判制度，****所谓正式制度，本文指的是由成文法律规定的法院的组织结构、运作程序；而非正式制度是上述法律并无明文规定，但是法院内工作人员通常会自觉不自觉遵守或必须遵守的习惯或惯例以及与这种习惯、惯例相伴随的观念。这些习惯或观念之所以称其为制度，是因为它们同正式的明文法律规定一样，在制约着个人行为，成为一种人们不得不遵循的社会规范。这一关于制度的定义与我们通常所说的制度(即正式的组织机构或规则)不一样。但是，越来越多的人接受了，“制度实际上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，……今天的制度，也就是当前公认的生活方式”。(凡勃伦：《有闲阶级论》，商务印书馆，页138—141。)必须指出，有时，有些制度虽然是正式的，但是由于种种非正式制度的制约，实际上正式制度反而是无效的，只不过是纸面上的制度；而非正式制度总是因为其在生活中起了作用，才被人们认定为制度，因此，非正式制度一般说来应当都是实际产生影响的制度。一个重要的例子就是80年代制定的《破产法》。还必须指出，在研究当代中国法院之际，什么是正式制度或非正式制度往往并不那么明确，并取决于研究者的研究视角和界定。例如法院党组或党管干部是中国的一个现实，坚持中国共产党的领导是
宪法规定的基本原则。从这一角度来说，党在法院内部的影响和运作应当说是正式制度。但是，如果仅仅从
人民法院组织法或各个诉讼法条文上看，党在法院内部的实际影响和运作是没有法律明文规定的，其具体的运作方式和影响是中国当代历史发展而约定俗成的，因此，就法院的制度来说，党组是法院运作的一个非正式制度。当然，究竟党组在法院中是一个正式制度还是非正式制度，这一区分并不重要；重要的是，如同我将在后文中所讨论的，我们应当在考察法院制度之际不要仅仅关注法律明文规定的制度，而忘记了许多实际发生影响的也许是非正式的制度。**必须回过头来考察法院审判决定的实际过程。当一个案件进入法院，并确定为——例如——民事案件之后，就转交民庭来审理。一般说来，由民庭庭长指定承办法官。他将依据案件复杂或容易程度，确定由法官独任审判还是由合议庭审判；如果是合议庭审判，庭长还有权指定审判长。庭长的这些职权都是由法律明文规定的，即使具有某些行政管理的色彩，但如果现实的考虑，也是审判活动中不可避免的附带的行政性活动。但是，就在这里，法院的行政管理体制开始介入了，并把审判决定的过程拉入和纳入了行政管理体制。长期以来，在法院内部没有行政职务的法官都习惯于认为自己是在法院院长、副院长、业务庭的庭长、副庭长的领导下工作，在一些比较重要的问题上，无论是审判的或是非审判的事务，都习惯性地要向领导请示汇报。这是一种虽无法律明文规定但实际上已经成为各级法院的审判惯例。因此，即使是独任审判并无疑难或合议庭意见一致已作出初步判决的案件，都会逐级上报民庭庭长、主管副院长审批。而有疑难或争议且经业务庭长、主管副院长的干预后仍没有解决争议的案件，会最后上报院长，进入审判委员会讨论。甚至院长可以直接依据有关法律或在某些情况下依据其行政管理的职权直接干预案件审理。***有关的法律规定，参见《法院组织法》第10，11，14，16，37条；《
法官法》第
6条；《
民事诉讼法》第42，47，177条；《
行政诉讼法》第47，63条；《
刑事诉讼法》第30，147，205条，《
最高人民法院关于审理刑事案件程序的具体规定》第26，112，115，120，283条。**
